Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 5. формирование системы межрегиональных отношений

Государство есть один целый

организм и если между частями

организма, частями государства

начнется борьба, то государство

неминуемо погибнет и превратится

в «царство, разделившееся на ся»,

 

П.A. Столыпин

 

Хозяйство региона - принципы системы межрегиональных отношений - аспекты системного решения проблем регионального управления - формы межрегионального взаимодействия -региональные ассоциации социально-экономического взаимодействия

 

Современные процессы регионального развития можно правильно понять и регулировать только в контексте общих преобразований, происходящих в России в течение последнего десятилетия и нацеленных на решение таких кардинальных задач, как формирование рыночных отношений и федеративной государственности. В общественном сознании закрепилось представление, согласно которому оба названных процесса находятся как бы в отрыве друг от друга: первый считают проблемой сугубо экономической, а второй - правовой. Такое размежевание не только неверно, но и опасно. Ни одна федерация не может устойчиво существовать, если правовые нормы не обеспечивают условия для существования федерализма и не будут учитываться социально-экономические реалии, присущие субъектам данной федерации.

Исторически сложилось так, что Россия - государство с высоким уровнем централизации функций управления. Тому имеются свои объективные причины, связанные с национально-государственными традициями, обусловившими государственное устройство и единство хозяйственно-экономического комплекса страны. Российские регионы при этом выступали своеобразными структурными подразделениями единой организации, имея свою специализацию, сориентированную на решение так называемых общенародных задач. Не удивительно, что постоянная неудовлетворенность нарастала, развивались противоречия между центром и регионом. В переходный период от жесткой планово-директивной и распределительной системы к рыночным отношениям проявились многие новые пороки, а прежние противоречия обострились. За ними последовали процессы разрушения былой односторонности и единства общеэкономического народнохозяйственного пространства.

В условиях трансформации централизованных структур власти и принципов управления с соответствующим перераспределением предметов ведения и полномочий в пользу регионов проблемы регионального развития должны войти в число приоритетных задач научного анализа разработки теоретических и методологических аспектов управления в сложных социально-экономических системах. В многочисленных программах реформирования региональная политика рассматривается как органическая часть общей социально-экономической политики государства, синтезирующая ее разнообразные региональные составляющие. С другой стороны, хозяйство региона является подсистемой народнохозяйственного комплекса, которая функционирует в соответствии с общими требованиями развития отечественной экономики с учетом наиболее характерных региональных особенностей. Подобный характер взаимоотношений обусловливает необходимость разграничить полномочия между федеральным центром и субъектами федерации, сформулировать и нормативно закрепить принципы их взаимодействия. Важнейшими принципами формирующейся системы межрегиональных отношений должны быть, во-первых, устойчивость как обязательное условие воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации, во-вторых, равномерность регионального развития, т.е. соблюдение пропорций всех составляющих потенциала региона с целью устойчивого развития.

Первое место занимает задача обеспечения единства, а затем — разделения власти между федеральным центром и субъектами федерации. В Конституции РФ существует триединая система вертикального разделения полномочий. Но у нас, в отличие, например, от США, эта пирамида оказалась перевернутой: 70\% перечня ведения и полномочий принадлежит центру, 20\% -субъектам федерации и 10\% - органам местного самоуправления. Провозглашение приоритетов регионов оказалось однобоким. Отсюда и борьба субъектов Российской Федерации за налогово-бюджетную самостоятельность, за природные ресурсы, за собственность и т.д.

Учет особенностей регионов позволяет избежать жесткой централизации и бюрократизации хозяйственной жизни, а также требует особых аспектов управления. Однако эффективность управления тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования способен распоряжаться своими ресурсами. В связи с этим можно выделить три основных аспекта системного решения проблем регионального управления.

-взаимоотношения региона и федерального центра;

- обеспечение комплексности развития региона через систему собственного регионального управления;

-выстраивание логики взаимоотношений органов власти регионов со структурами местного самоуправления и других формирований.

Неравномерность распределения национального дохода по регионам страны является одной из важнейших проблем региональной экономики, в особенности для менее развитых регионов. Гипотезу регионального неравенства впервые выдвинул американский экономист Вильямсон (1965). Он исследовал различия между штатами США по показателю душевого дохода и пришел к выводу, что между 1950 г. и 1960 г. региональное неравенство уменьшилось. О. Амос (1988) проанализировал процесс развития штатов с целью определить, стабилизировалось ли неравенство в доходах между ними или начало возрастать в последующие десятилетия. Вильямсон выдвинул четыре основные причины, объясняющие региональное неравенство, - распределение природных ресурсов, миграция трудовых ресурсов, движение капитала между регионами, политика правительства. Однако подобный анализ и определение причин регионального неравенства в государстве с высокоразвитыми рыночными отношениями не всегда в полном объеме можно отнести к современным российским условиям.

Сложности и противоречия регионального развития в настоящий период формирования в России рыночных отношений зависят от многочисленных объективных и субъективных факторов, сложившихся в условиях действия: во-первых, от большого числа норм и правил, сохранившихся от прежней экономической системы, во-вторых, от неупорядоченного заимствования рыночных норм, сложившихся в экономике развитых стран (причем стран, находящихся на различных ступенях развития производства), и, в-третьих, от исходного социально-экономического развития.

Национально-территориальные и административно-территориальные образования отличаются большими колебаниями своих территориальных, экономических, демографических, социальных и иных параметров. Так, по масштабам своей территории республики отличаются друг от друга по крайним показателям в 408 раз (Республика Саха (Якутия) - 3103,2 тыс. кв. км и Республика Адыгея - 7,6 тыс. кв. км); по численности населения - более чем в 20 раз (Республика Башкортостан - 4041,5 тыс. чел. и Республика Алтай -202,1 тыс. чел.); по объему промышленной продукции — почти в 82 раза (Республика Татарстан - 31702 млн руб. и Республика Алтай — 387 млн руб. в 1991 г.). Административно-территориальные образования (край и область) различаются по площади своей территории в 155 раз (площадь Красноярского края — 2339,7 тыс. кв. км, а Калининградской области - 15,1 тыс. кв. км), по численности населения - более чем в 20 раз (Московская область -6682,3 тыс. чел. и Магаданская область - 326,5 тыс. чел.); по объему промышленной продукции - почти в 15 раз (в 1991 г. Московская область -61267 млн руб., Камчатская область - 4219 млн руб.). Более того, в течение всего десятилетия 1990-х гг. наблюдался постоянный рост степени региональных различий по уровню социально-экономического развития.

Среди нынешних субъектов Российской Федерации одни развивались относительно равномерно (Московская область, Ленинградская область, Республика Татарстан), другие были промышленными базами индустриализации страны (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тульская области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика), третьи специализировались на отдельных отраслях (Кемеровская, Мурманская, Архангельская области), четвертые имели очаговое хозяйство (отдельные территории Красноярского края, Магаданская область, Республика Саха (Якутия)) и т.д. В то же время эти регионы развивались в едином хозяйственном комплексе страны и их различия были в известной степени снивелированы территориальным разделением и интеграцией труда. Крушение СССР, разрушение хозяйственных связей обнажило архаичную организацию экономики страны и одновременно невозможность выживания поодиночке ее национально-территориальных и административно-территориальных образований. К этому стоит добавить, что каждый регион обладает индивидуальным природным, демографическим, производственным, социальным потенциалами, реализация которых самостоятельно или экономически невыгодна, или, наоборот, относительно эффективна. И если эффект будет преобладать в одном регионе, то не исключено, что интенсивно будет прогрессировать кризис в приграничной области или крае. Поэтому эффективное саморазвитие российских регионов возможно при адекватном самоуправлении территориальными социально-экономическими процессами, что выдвигает задачу поиска новых форм межрегионального взаимодействия.

Начиная с 1990 г. в России появляются региональные ассоциации социально-экономического взаимодействия, созданные на основе многосторонних соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации. Формирование подобных ассоциаций стало попыткой защитить социально-экономические интересы своих регионов прежде всего от посягательств федерального центра. Непоследовательность и противоречивость процесса децентрализации, проводившегося в последнее десятилетие, привели к тому, что федеральные органы государственной власти во многом перестали осуществлять необходимые властные и координационные функции регионального развития. Часть из них попытались взять на себя региональные ассоциации. Важным преимуществом созданных ассоциаций стала возможность на основе межрегиональной кооперации и равноправных договорных отношений между национально-государственными, административно-территориальными и автономными образованиями, входящими в состав России, осуществлять программы, непосильные в финансовом и ресурсном отношении отдельным субъектам.

Восточная Сибирь, Дальний Восток, Урал, Северный Кавказ, Центральная Россия и другие территории представляют собой крупные социально-экономические комплексы с внутренней общностью природных, исторических, национальных, хозяйственных и иных условий. Сходная структура промышленности, единая транспортная и энергетическая системы, общие экологические проблемы, сходный уклад жизни населения - все это и многое другое лежит в основе каждого межрегионального объединения.

Осенью 1990 г. в Кемерово руководители Восточно-Сибирского региона договорились о создании Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», призванной заниматься социально-экономическими проблемами Сибири. Сибирский опыт почти сразу же был воспринят по всей России. Были созданы: Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации («Северо-Запад»); межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центральной России («Центральная Россия»); Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона России («Черноземье»); Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона; Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа («Северный Кавказ»); Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона («Уральская»); Межрегиональная  Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья.

Деятельность восьми межрегиональных ассоциаций отличается многосторонностью. Основными направлениями являются: стабилизация экономического положения и социальная защита населения; совершенствование государственной региональной политики, развитие различных форм национально-культурной автономии; разработка проектов законодательных актов по вопросам экономического развития территорий. Ассоциации помогают сконцентрировать на межрегиональном уровне финансовые, материально-технические и технологические ресурсы для снабжения региональных рынков необходимыми товарами, а также обеспечить рабочие места, снизить уровень неплатежеспособности и снять социальное напряжение в регионах. Разрабатываемые ими межрегиональные программы способствуют рациональному размещению производительных сил и развитию оптимальной специализации регионов, формированию региональных и межрегиональных финансово-инвестиционных институтов, осуществлению согласованной

внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровнях, развитию межрегиональной производственной инфраструктуры, защите национальных и экологических интересов населения, сохранению самобытного жизненного уклада народов. Экономическая роль ассоциаций заключается в объединении регионов по экономическим интересам; их деятельность направлена на выравнивание темпов и уровней развития различных территорий. Отработка на региональном и межрегиональном уровнях различных моделей социальной и экономической политики способствует стабилизации ситуации в стране.

Совместно с федеральными органами исполнительной и законодательной власти и субъектов федерации ассоциации экономического взаимодействия активно участвуют в решении таких задач, как проведение социальных реформ, разработка механизмов экономической и политической интеграции российских регионов, разработка мер по соблюдению баланса федеральных и региональных интересов при формировании российской модели бюджетного федерализма, создание законодательной базы для реализации экономической политики и межрегионального сотрудничества. Деятельность ассоциаций, как свидетельствуют прошедшие годы, характеризуется высокой активностью и большим потенциалом. Они берутся за решение многих остро стоящих социально-экономических проблем.

Организационные структуры ассоциаций экономического взаимодействия подчинены интересам своих учредителей - субъектов федерации в лице их органов государственной власти. Высшими руководящими органами ассоциаций являются советы, правления, координационные советы, во главе которых находится, как правило, один из лидеров входящего в ассоциацию субъекта федерации. Непосредственной реализацией региональной политики занимаются координационные органы, созданные ассоциациями. Они призваны обеспечивать интересы каждого члена ассоциации. Например, в ассоциации республик, краев и областей Северного Кавказа функционируют 15 координационных групп, в состав которых входят представители от всех территорий - членов ассоциации.

Приоритетными задачами ассоциаций являются: в первую очередь -решение проблем восстановления промышленного потенциала, функционирование транспортного и энергетического комплексов, развитие аграрно-промышленного комплекса, координация внешнеэкономической деятельности, привлечение инвестиций, создание и укрепление межбанковских союзов, формирование межрегиональных рынков. Некоторые ассоциации, в частности, «Северо-Запад», образовывают специальные фонды материальных и финансовых ресурсов, единых информационных систем с банками данных. Однако их деятельность не ограничивается решением только экономических проблем. Реализуются многие совместные проекты в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, экологической безопасности. Предпринимаются попытки найти формы и способы взаимодействия в правоохранительной сфере на межрегиональном уровне, что важно в условиях обострения межэтнических, межрелигиозных и территориальных споров соседних регионов, особенно Северного Кавказа.

Сотрудничество ассоциаций экономического взаимодействия с федеральным правительством формально осуществляется на инициативной основе взаимных интересов. Однако дефицит федеральных ресурсов не позволяет активно поддерживать даже наиболее крупные региональные программы. Возможности их реализации повысятся, если они будут опираться на ресурсы сторон, участвующих в региональной экономической интеграции. Для правительственной политики сотрудничество с ассоциациями более эффективно тогда, когда оно носит конкретный характер. Речь идет о том, чтобы помимо решения наиболее общих проблем (в области экологии, бюджета, налоговой политики) сотрудничество федерального правительства и ассоциаций велось в двух-трех главных направлениях, что позволило бы более содержательно разрабатывать не только конкретные региональные программы, но и механизмы их реализации при участии в них федеральных органов, с привлечением финансов и ресурсов.

В 1994 г. межрегиональные ассоциации заключили соглашение с Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ по вопросам взаимодействия и координации деятельности. В результате они получили определенные государственно-властные полномочия. Например, законопроекты, регламентирующие развитие регионов, в Совете Федерации рассматриваются только при условии предварительного заключения от соответствующих межрегиональных ассоциаций; системы контроля за исполнением Федеративного договора формируются с использованием возможностей ассоциаций; за ассоциациями закреплены функции государственных агентов по реализации государственных программ в регионах (например, программ структурной перестройки экономики), а также право обязательного рассмотрения проектов законов о федеральном бюджете и налогах и т.д. Соглашение предусматривает необходимость организации постоянной рабочей группы по правовому обеспечению региональной политики из представителей Совета Федерации, Государственной Думы и межрегиональных ассоциаций.

Практика регионального управления в условиях передачи российским регионам большего объема полномочий и возложения ответственности за решение экономических проблем требует гибкой формы взаимодействия федерального центра и регионов, отражающей насущные потребности общества и соответствующей принципам федерализма. Поэтому межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия можно рассматривать как рожденную самой жизнью форму самоорганизации российских территорий. Как свидетельствует практика, именно организационно-экономическая, координационная деятельность ассоциаций в значительной мере сдерживает - развал внутри российского рынка, инициирует инвестиции и способствует развитию межрегиональной экономической интеграции. Ни одно государство в мире, как бы оно ни декларировало и ни обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа. Как правило, это является обычной нормой политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. От перспектив развития региональной интеграции в процессе формирования системы межрегиональных отношений во многом зависит будущее России как федеративного государства.

Контрольные вопросы

1. На каких принципах должна строиться формирующаяся система межрегиональных отношений?

2. Охарактеризуйте причины экономического неравенства российских регионов. Каковы аспекты системного решения проблем регионального управления?

3. Что представляют собой межрегиональные ассоциации социально-экономического взаимодействия: цели создания, направления деятельности?

Нормативные акты

Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах государственной поддержки экономического и социального развития Сибири» от 19 мая 1996 г. № 737. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №21. Ст. 2473.

Постановление Правительства Российской Федерации «О Комиссии Правительства Российской Федерации по реализации Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы» от 7 декабря 1996 г. № 1444. - СЗ РФ. 1996 №51. Ст. 5803

Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918. - Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3614. (См. также постановление Правительства РФ № 270 от 28 марта 2000 г.).

Постановление Правительства Российской Федерации «О разработке федеральной целевой программы экономического и социального развития Северо-Кавказского региона» от 28 августа 1997 г. № 1104. - СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4186.

Литература

Иванова Н.Г., Канкупева М.И. Межбюджетные взаимоотношения в Российской Федерации: анализ, перспективы, зарубежный опыт. - СПб., 1995. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. - М., 1998. Регионы России: Информационно-статистический сборник Госкомстата России. В 2 т.-М., 1997.

Рудько-Силиванов В.В., Савалей В.В. Финансовые ресурсы регионов. - Владивосток, 1997.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 |