Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 3. виды государственной службы

 

Поднимаясь вверх

по административной лестнице,

мы на каждой ступени убеждаемся,

что ступень эта точно также

существует не для удовольствия тех,

кто стоит выше, я для обслуживания

тех, кто работает ниже.

Г. Эмерсон

 

Виды государственной службы: федеральная - субъектов федерации - гражданская - общеадминистративная - специализированная - правоохранительная - военная - войсковая - военизированная

 

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, обеспечивая исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата (госорганов). Выполнение госслужбой многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана обеспечивать реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам государственной власти. Госорганы власти по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления госслужбы. Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам госдеятельности, создает основу для разделения госслужбы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения эффективности госслужбы в процессе ее совершенствования. Понимание этого вопроса необходимо прежде всего для уяснения сложившейся структуры госслужбы Российской Федерации а также задач ее оптимизации в целях приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, правовой типичности.

Госслужба, как деятельность по исполнению государственных задач и функций существует в госорганах различных организационно-правовых форм с различной организационной структурой. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных, внутриорганизационных изменений и т.п. Причем от принадлежности госоргана к тому или иному виду законодательной, исполнительной или судебной государственно-властной деятельности в смысле его отношения к парламенту, правительству или суду, производны и названия той госслужбы, которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование госоргана, будь то Федеральное Собрание, Конституционный или арбитражный суд, равно как и министерство, госкомитет, служба, агентство или надзор, значения не имеет. Государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, определяемую:

а) конституционно-федеративным устройством государства; и

б) функционально-видовыми особенностями деятельности госорганов.

По условию «а» структура госслужбы включает два равноправных по предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную госслужбу, находящуюся в ведении РФ, и госслужбу субъектов РФ (субъектную), находящуюся в их ведении (п. «т» ст. 71, ст. 72, 73, 76-78 Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об основах ГС РФ».) Можно было бы назвать также близкий по смыслу деятельности примыкающий к ним уровень муниципальной службы, но действующим законодательством она выведена за рамки ГС.

По условию «б» образуется вертикально-видовой уровень структуры госслужбы РФ. Организуемая в госорганах по сферам и отраслям госвласти и управления госслужба может быть подразделена на гражданскую и военную. Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности госорганов предполагает основания, по которым могут быть выделены и различные подвиды госслужбы, которые к настоящему времени сложились или находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции, внутриотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых осуществляется отдельными госорганами в законодательно установленном порядке.

По принципу разделения власти, т.е. в зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности госслужащие, можно различать госслужбу:

- представительной (законодательной) власти, называемую парламентской:

- исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам госрегулирования (управления);

- судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппаратах судов всех инстанций. Вне этих органов госвласти остается госслужба в органах прокуратуры, так как ее принадлежность к той или иной ветви власти представляется проблематичной. Механическое же включение статей о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей Конституции РФ произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования.

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах ведения госорганов, т.е. в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба- это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:

- президентская госслужба в Администрации Президента РФ, в том числе в аппаратах Совета Безопасности, представителей Президента РФ; в администрациях глав субъектов РФ;

- парламентская госслужба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ (в Совете Федерации и Государственной Думе); в аппаратах законодательных собраний субъектов РФ;

— правительственная госслужба в Аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств субъектов РФ; а также

- исполнительная госслужба, в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности: социальную (Минкультуры, Минтруда, Минобразования, Госкомспорт и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономики, Госкомимущество, Минфин и др.), инфраструктуру (Минтранс, Минсвязи, Минэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению, и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз) и т.д. Исполнительная госслужба, названная так условно, бесспорно является составной частью правительственной ГС. Она организуется и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер госдеятельности.

Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствующей профессиональной специализацией, исполняющими должностные обязанности в госорганах, имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулирования преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим госдолжностям госслужбы (ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об основах ГС РФ»). К специализированным видам госслужбы относятся такие, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Эти особенности отражают профессиональную специализацию государственно-служебной деятельности по реализации задач и функций, возложенных на специально образованный для этих целей госорган. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей госоргана, особенностей предмета ведения и специальной профессионально-образовательной квалификации госслужащих, необходимой для реализации их должностных правомочий, и компетенции, установленной для данного госоргана. Такие госорганы образуются специальными правовыми актами (специальными законами), и в соответствии со специальным правовым регулированием организуется и функционирует госслужба специализированных видов. К специализированным видам госслужбы, согласно действующему законодательству и сложившейся системе госорганов, можно отнести:

— дипломатическую госслужбу (МИД);

— налоговую госслужбу (ГНС);

—правозащитную госслужбу (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

- контрольно-надзорную госслужбу (в контрольно-надзорных госорганах: Госатомнадзоре, Счетной палате, Министерстве по антимонопольной политике, Госгортехнадзоре, других службах федерального контроля и надзора транспорта, связи, различных инспекциях и т.д., сотрудники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти);

— финансово-кредитную госслужбу (в финансово-кредитных госорганах: Центральном банке РФ, Федеральном казначействе, госбанках субъектов РФ);

—избирательную госслужбу (в аппаратах избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ); и

—альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59).

Специальные функции и специальная компетенция присущи также специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной литературе и разговорной речи их нередко называют спецорганами или компетентными органами, а службу в них - спецслужбой. Госслужба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, Учрежденных:

-в аппаратах органов суда (Конституционный Суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, всех инстанций), называемую судебной госслужбой;

-в органах прокуратуры (в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах, входящих в систему прокуратуры по Конституции РФ (ст. 129) и закону о прокуратуре (ст. 11)), называемую прокурорской госслужбой;

- в органах внутренних дел - в милиции (МВД), называемую милицейской госслужбой;

-в органах налоговой полиции (ФСНП), называемую налогово-полицейской госслужбой;

- в таможенных органах (ГТК), называемую таможенной госслужбой;

- в органах федеральной службы безопасности (ФСБ), называемую госслужбой безопасности:

- в органах службы внешней разведки (СВР), называемую разведывательной госслужбой;

- в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в его систему), называемую госслужбой юстиции:

-в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой.

Правоохранительная и военная госслужбы во многих отношениях близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законодательстве о соответствующих госорганах. По этим основаниям госслужба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к обоим видам госслужбы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими. В свою очередь, госслужащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус военнослужащих. Сотрудники этих госорганов проходят военную службу с учетом особенностей, предусмотренных специальным законодательством, что обусловлено спецификой выполнения служебных обязанностей. На военнослужащих МВД, ФСБ, СВР, ФСНП, ГТК, ФПС, ФАПСИ и др., т.е. на лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников), распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в Вооруженных Силах, а на работников, т.е. на лиц, не имеющих специальных или воинских званий, - общие положения федерального законодательства о труде.

В ФЗ «Об основах ГС РФ» нет указаний о том, что данный закон устанавливает основы всех видов госслужбы, как тех, которые сложились, так и тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной службе. Фактически данный Закон установил основы гражданской госслужбы, так как госслужба в ряде отдельных госорганов уже была урегулирована. К тому же специальные законы, регулирующие какой-либо особый вид государственно-служебной деятельности, имеют большую силу, чем ФЗ «Об основах ГС РФ».

Военная служба по ФЗ«О воинской обязанности и военной службе» -особый вид федеральной госслужбы РФ в составе частей и учреждений Вооруженных Сил, других войск и военных структур России (Пограничные войска, Внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, войска ФАПСИ, Железнодорожные войска, войска гражданской обороны). Вопросы военной службы регулируются обширным военным законодательством. Военную госслужбу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском; б) профессиональной спецификой; в) служебными обязанностями, в которые входят защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы  сотрудников таких госорганов; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (имеются в виду соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с необходимостью дисциплины, субординации, выполнения приказов, способность выдерживать порой критические физические и психологические нагрузки, быть в постоянной готовности к ним и т.п.), присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной); з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.

Однако, в отличие от службы в Вооруженных Силах, диапазон правоохранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов госслужбы более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах, военнослужащие правоохранительных органов, как правило, наделены полномочиями представителя власти, т.е. их властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного правоохранительного госоргана. Из числа госслужащих правоохранительных органов представителями власти признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов ФСБ. Их распорядительные действия(полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Как представители власти сотрудники правоохранительных органов наделены правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д. В этом смысле должностные лица Вооруженных Сил представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в условиях чрезвычайного положения). Поэтому, чтобы избежать терминологической путаницы, понятие «военная служба» следует употреблять применительно к службе в Вооруженных Силах и военных структурах РФ, т.е. прежде всего в войсках и других воинских формированиях. Этот подвид военной госслужбы можно условно именовать войсковой службой, которая делится по видам и родам войск, подчиненных Министерству обороны и другим силовым ведомствам (войска службы безопасности (ФСБ), внутренние войска (МВД), войска спецсвязи (ФАПСИ), войска службы внешней разведки (СВР), войска Федеральной службы охраны (ФСО), пограничные войска (ФПС), войска гражданской обороны (МЧС), железнодорожные войска). Особенности правоохранительной госслужбы и некоторых других видов гражданской госслужбы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин «военизированная госслужба». К военизированной госслужбе могут быть отнесены:

- охранная (по подведомственности — в МВД, МПС, ФСО и т.д.);

- пожарная (в Государственной противопожарной службе МВД);

- фельдъегерская (в Государственной фельдъегерской службе Минсвязи

рф);

- правительственной связи (ФАПСИ);

- спасательная (Аварийно-спасательная и Горно-спасательная службы МЧС);

- чрезвычайных ситуаций (МЧС);

- казачья (в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу).

Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие виды госвласти, отрасли и сферы управления, а также в зависимости от содержания и характера исполнения госслужащими возложенных на них обязанностей, проводится правовое оформление госслужбы с учетом ее специфики в различных госорганах. Правовые основы организации госслужбы закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах, касающихся отдельных госорганов власти. Основополагающими актами общего характера для формирования института госслужбы РФ является Конституция РФ и ФЗ «Об основах ГС РФ». Они заложили правовой фундамент для дальнейшего законодательства, регулирующего госслужбу РФ по уровням и видам.

Контрольные вопросы

1. Какие причины являются основаниями специализации государственной службы и выделения ее видов?

2. Дифференцируйте государственную службу по видам и подвидам и охарактеризуйте их.

3. Что отличает военную службу от гражданской?

4. Назовите характерные черты, по которым совпадают и различаются военный и правоохранительный виды государственной службы.

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. -Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 9. Ст. 325; в ред. последующих федеральных законов.

Литература

Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. - М., 1999.

Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое регулирование. -М., 1997.

ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. - М., 1996.

Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. - М., 1997.

Спецслужбы России: законы и комментарии / Авт.-сост. А.Ю. Шумилов. -М., 1997.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 |