Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 4. муниципальная служба: правовые основы

 

Каждый святой сумеет сотворить

чудо, но не каждый сможет

прилично управлять гостиницей.

Марк Твен

 

Муниципальная служба - принципы организации муниципальной службы - муниципальные служащие - статус муниципальных служащих - муниципальные должности

 

Практическое исполнение многих функций местного самоуправления возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с другой - институтом власти, она представляет собой социально организованный механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая ее институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом «обратной связи» между обществом и структурами публичной власти, начиная с самого первого уровня. Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены, с одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению муниципального управления, а с другой -связаны с организацией реализации задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами местного самоуправления. От эффективности муниципальной службы во многом зависит социальная полезность образованных населением муниципальных структур.

Однако нельзя забывать, что в истории российского государства институты местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели свою правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы, отличная от службы государственной, получила свое правовое регулирование и развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозглашением демократизации и децентрализации государственного управления возобновились потребности в организации местного самоуправления и муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в оборот вместе с развитием современного российского законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В настоящее время эти понятия объединяют всех служащих, занятых профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены между органами государственной власти: федеральными и субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством организация и функционирование муниципальной службы регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение муниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных служащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не являющихся выборными. Муниципальной признается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления с установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования.

Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные должностные лица, на которых действие настоящего закона не распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта федерации.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее территориальный масштаб не ограничивается административным делением той или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориально-правовой структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоуправление, является муниципальное образование. Его публично-правовой статус и критерии, по которым заселенная территория признается таковым, допускают, что муниципальное образование может создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы - органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и численному составу муниципальная служба значительно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и государственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как муниципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах федерации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и организации, работники которых приобретут статус муниципальных служащих. Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее правовое регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное, локализованное в системе органов местного самоуправления. Формирование корпуса муниципальных служащих - прерогатива органов местного самоуправления.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов местных бюджетов.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям; квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные либо государственные должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих, порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения, дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное содержание.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем виде они определяются федеральными законами, а более детально конкретизируются уставами муниципальных образований.

Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть депутатом законодательных представительных органов, выборным должностным лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; не получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не участвовать в забастовках и др.

Местное население является основным потребителем муниципальных управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за местным сообществом, которое может влиять на ее организационную, кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при исполнении ими своих должностных обязанностей.

Контрольные вопросы

1. Каким образом ведется правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации; каким образом разграничиваются полномочия между органами власти федеральными и субъектов федерации по вопросам регулирования муниципальной службы?

2. Кто является муниципальным служащим и какова классификация муниципальных должностей?

3. Охарактеризуйте основы правового статуса муниципального служащего.

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №2. Ст. 224.

Литература

Выдрин И.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. -М., 1999. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М., 1998. Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» / Рук. авт. колл., отв. ред. В.И. Шкатулла. - М.,2001.

Немчинов А.А., Володин A.M. Муниципальная служба: Справочное пособие. -М.,2002.

Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2-е изд.-М.,2002.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 |