Имя материала: Государственные и муниципальные финансы

Автор: И.Н. Мысляева

7.1. экономическое содержание расходов государственного бюджета

 

Государственные расходы — одна из сторон финансовой деятельности государства. Она неразрывно связана с процессом собирания денежных средств в государственный фонд. Независимо от источников поступления все расходы государства имеют единые принципы их использования. Они распределяются в соответствии с социально-экономическими программами правительства, а размер государственных расходов определяется задачами и потребностями, выраженными в этих программах.

В условиях рынка государственные расходы находятся в определенном соотношении с расходами коммерческих структур, общественных, религиозных и иных негосударственных организаций. Это соотношение определяется экономической политикой государства, уровнем благосостояния населения, размерами государственного сектора в экономике и другими факторами. За последние годы в России в связи с развитием негосударственных форм собственности государственные расходы по сравнению с их объемом в условиях СССР существенно сократились. Однако, несмотря на эти изменения, в России так же, как и в других странах, государственные расходы занимают главное место в системе общественных расходов.

Государственные расходы — это широкое понятие. Они охватывают как расходы бюджетов всех уровней, внебюджетных фондов, так и расходы государственных предприятий, расходы по государственному страхованию и предоставлению кредитов. При этом центральное место в системе государственных расходов занимают расходы бюджета.

Расходы государственного бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Они выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

Расходы бюджетов разнообразны и зависят от множества факторов: уровня социально-экономического развития страны; административно-территориального устройства государства; внутренней и внешней политики; приоритетов государства и т.п. В табл. 3 приводится структура расходов государственного бюджета по отдельным направлениям в разных странах.

 

Таблица 3

 

Структура расходов государственного бюджета по отдельным статьям в 1999 г., \%

 

Страна

Госу-дарст-венное управ-ление

Обо-рона

Обра-зова-ние

Здра-воохра-нение

Соци-альное обеспе-чение

Куль-тура

Сель-ское хозяй-ство

Россия

2,39

16,3

3,6

1,8

7,3

0,5

1,6

Беларусь

5,2

4,1

17,6

2,5

36,5

0,9

13,2

Бразилия

15,4

2,6

3,6

5,2

29,5

0,1

1,8

Англия

7,6

9,9

3,3

14,0

26,6

0,5

1,0

Венгрия

16,9

3,6

3,3

7,9

28,7

1,9

4,1

Германия

8,8

6,4

0,8

16,8

45,3

0,3

0,9

Италия

7,5

3,6

8,3

11,3

38,0

1,0

1,2

Китай

11,4

19,0

2,9

0,4

0,1

0,6

7,1

Люксембург

10,6

1,5

8,6

2,9

50,8

1,3

1,6

США

9,4

5,7

7,0

15,6

45,0

0,5

0,4

Швеция

4,7

5,5

5,0

10,3

48,2

0,7

0,7

Япония

3,6

4,1

6,0

1,6

36,8

0,2

1,1

 

Исходя из приведенных данных видно, насколько сильно могут варьироваться суммы, которые то или иное государство готово расходовать на различные сферы его жизнедеятельности.

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов их классифицируют по определенным признакам. Существует несколько классификаций расходов бюджета.

В соответствии с бюджетной классификацией все расходы по их экономической роли в процессе воспроизводства делятся на текущие и капитальные расходы.

Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим и физическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений. Они включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного назначения, текущие расходы государственных учреждений); оказание государственной поддержки (субсидии, субвенции, текущие трансферты) нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы.

В составе текущих расходов выделяют целевые статьи, ряд из которых относится к числу защищенных статей. Защищенными называются такие статьи бюджета, которые не подлежат секвестированию, т.е. сокращению в случае превышения предельного размера дефицита бюджета. Эти статьи не могут быть сокращены ни при каких условиях, в том числе при недостатке доходных источников. К их числу относятся:

1) заработная плата с начислениями;

2) пенсии, стипендии, государственные пособия и другие выплаты населению;

3) расходы на питание в организациях систем правоохранительной деятельности, в лечебно-профилактических учреждениях, домах для инвалидов, детских домах, школах, детских садах, детских дошкольных учреждениях, дневных профессионально-технических училищах, институтах-интернатах для инвалидов, специальных школах и т.п.;

4) приобретение медикаментов и перевязочных материалов;

5) приобретение мягкого инвентаря (расходы на приобретение постельных принадлежностей, штор, ковровых дорожек, матрацев, подушек, одеял) и обмундирования (приобретение фирменной одежды, обуви, халатов, курток и т.п.);

6) компенсации за продовольственное обеспечение (расходы на выплату продовольственных пайков прикомандированным военнослужащим, работникам судов, органов прокуратуры, налоговой службы и т.п.);

7) оплата специального топлива и горюче-смазочных материалов (расходы на бензин, керосин, дизельное топливо, мазут и другое по системам национальной обороны, государственной безопасности, органов пограничной службы и правоохранительной деятельности, бюджетным организациям);

8) оплата коммунальных услуг.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и в прирост запасов. Они обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность и включают капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства; инвестиционные субсидии; долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям; расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширением производства.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Такой бюджет был действительно образован в составе федерального бюджета в 1997 г. Бюджет развития рассматривается государством как важный финансовый инструмент активизации инвестиционной деятельности в стране. С его помощью государство намерено стимулировать привлечение в дополнение к средствам федерального бюджета денежных ресурсов частных инвесторов и инвестиционных институтов.

В настоящее время удельный вес Бюджета развития в общем объеме инвестиционных ресурсов России небольшой, но он имеет устойчивую тенденцию к росту. Так, если в 1998 г. Бюджет развития составлял 16,38 млрд руб., в 1999 г. — 20,78 млрд, то в 2000 г. — 26,9 млрд руб. В 2002 г. государственные капитальные вложения, финансируемые из федерального бюджета, составили 50,2 млрд руб.

Источниками формирования Бюджета развития являются:

1) связанные иностранные кредиты под гарантии Правительства РФ;

2) инвестиционные кредиты Мирового банка реконструкции и развития (МБРР) и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР);

3) средства от приватизации;

4) средства из источников внутреннего заимствования. Эти средства могут использоваться на:

— производственные капиталовложения;

— закупку оборудования в счет иностранных кредитов;

— финансовую поддержку экспорта;

— санацию предприятий;

— выплаты по государственным гарантиям, предоставленным зарубежным инвесторам.

Расходование средств осуществляется на конкурсной, возвратной, платной и целевой основах.

Конкурсное размещение ресурсов из Бюджета развития имеет большое значение, ибо в процессе конкурсного отбора государство может выбрать те предприятия, финансирование которых в будущем может дать максимальный внутри- и межотраслевой мультипликативный эффект.

С предприятиями, выигравшими в конкурсе, государство заключает кредитное соглашение, в соответствии с которым определяются:

— цели, на которые могут быть использованы выделенные средства;

— залоговые обязательства и способы обеспечения возврата заемных средств;

— сроки возврата основного долга и проценты за пользование средствами.

Наличие Бюджета развития позволяет более эффективно решать задачи привлечения иностранных кредитов под гарантии государства.

Средства Бюджета развития находятся под непосредственным контролем органов Федерального казначейства. За нецелевое использование указанных средств предприятия уплачивают штраф в размере, установленном законодательством. Средства из Бюджета развития могут предоставляться только тем предприятиям, которые не имеют задолженности по ранее выданным кредитам.

Важным признаком классификации расходов бюджета является предметно-функциональный. В соответствии с этим признаком все расходы бюджетов РФ включают расходы на:

1) государственное управление и местное самоуправление;

2) судебную власть;

3) международную деятельность;

4) национальную оборону;

5) правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

6) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

7) промышленность, энергетику и строительство;

8) сельское хозяйство и рыболовство;

9) охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

10) транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатику;

11) развитие рыночной инфраструктуры;

12) предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

13) образование;

14) культуру, искусство и кинематографию;

15) средства массовой информации;

16) здравоохранение и физическую культуру;

17)социальную политику;

18) обслуживание государственного и муниципального долга;

19) пополнение государственных запасов и резервов;

20) финансовую помощь бюджетам других уровней;

21) утилизацию и ликвидацию вооружения, включая выполнение международных договоров;

22) мобилизационную подготовку экономики;

23) исследование и использование космического пространства;

24) военную реформу;

25) дорожное хозяйство;

26) прочие расходы;

27) целевые бюджетные фонды.

Из федерального бюджета осуществляется финансирование следующих расходов по выделенным статьям.

По разделу «Государственное управление и местное самоуправление» финансируются расходы на функционирование главы государства — Президента РФ; органов законодательной и исполнительной власти; органов местного самоуправления, а также расходы, связанные с деятельностью финансовых и налоговых органов, архивной службы. По этому разделу финансируются также расходы, связанные с приватизацией и управлением федеральным имуществом.

Раздел «Судебная власть» включает главным образом финансирование федеральной судебной системы — Конституционного Суда РФ; Верховного Суда РФ; Высшего Арбитражного Суда РФ, а также расходы на содержание военных судов. Другие ветви судебной системы финансируются в основном из бюджетов других уровней. Правда, часть расходов на содержание системы судов общей юрисдикции субъектов РФ, районов и городов предусмотрено осуществлять также за счет средств федерального бюджета.

Расходы на «Международную деятельность» — это расходы, связанные с международным сотрудничеством, участием России в миротворческой деятельности, развитием международных культурных, научных и информационных связей, реализацией межгосударственных договоров в рамках СНГ. По этой статье учитывается также экономическая и гуманитарная помощь, предоставляемая Россией другим государствам.

Раздел «Национальная оборона» включает расходы на содержание армии и флота; на закупку вооружения и военной техники, на капитальное строительство, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы; на выплату пенсий и пособий военнослужащим; обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки; содержание Российской оборонной спортивно-технической организации (РОСТО). В состав военных расходов входят также расходы Министерства по атомной энергии, на выполнение заказов Министерства обороны, а также по реализации международных договоров по ликвидации, сокращению, ограничению вооружения и др.

«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» — это раздел, в рамках которого финансируются деятельность органов внутренних дел, налоговой полиции, пограничной службы; органов государственной безопасности; таможенные органы; органы прокуратуры, юстиции; внутренние войска;

уголовно-исполнительная система, государственная противопожарная служба, государственная фельдъегерская служба.

В расходах федерального бюджета отражаются также расходы на «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». В сумму расходов по этой статье включены расходы на проведение фундаментальных исследований; разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса. Из бюджета финансируется поддержка академий наук: Российской академии наук; Российской академии сельскохозяйственных наук; Российской академии медицинских наук; Российской академии образования и др.

Раздел «Промышленность, энергетика и строительство» предусматривает поддержку со стороны государства отраслей экономики через финансирование отдельных программ. Например, федеральная целевая программа «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002—2006 гг.)»; «Глобальная навигационная система (2002—2011 гг.)»; «Модернизация транспортной системы России (до 2010 г.)» и др. Из федерального бюджета выделяются также средства на поддержку и развитие топливно-энергетического комплекса; воспроизводство минерально-сырьевой базы; строительство особо значимых для хозяйства объектов, конверсию оборонной промышленности. Производится также компенсация процентов по кредитам для предприятий легкой, текстильной и лесной промышленности.

Раздел «Сельское хозяйство и рыболовство» включает расходы государства на сельскохозяйственное производство: поддержка мероприятий и программ по развитию животноводства, растениеводства; финансирование мероприятий по приобретению отечественной техники для сельскохозяйственных товаропроизводителей на условиях лизинга; затраты капитального характера. Из федерального бюджета выделяются также средства на формирование и использование федерального фонда семян; возмещение разницы в процентных ставках по кредитам, привлеченным предприятиями и организациями агропромышленного комплекса в банках; на проведение мероприятий по воспроизводству, охране и использованию объектов животного мира. Выделяются также расходы на повышение плодородия почв и мелиорацию, проведение земельной реформы, ведение земельного кадастра, строительство групповых водопроводов, на закладку многолетних насаждений и уход за ними. Отдельно финансируется развитие рыболовства.

По разделу «Охрана окружающей природной среды» финансируются мероприятия по воспроизводству водных, лесных ресурсов; охрана окружающей среды, животного и растительного мира; гидрометеорология; картография и геодезия. По этому разделу выделяются средства на содержание заповедников и национальных парков, тушение лесных пожаров.

Финансирование «Транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики» из федерального бюджета предусматривает дотации на развитие автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного и прочих видов транспорта; содержание ледокольного транспорта; субсидирование процентной ставки по кредитам, привлекаемым покупателями морских, речных и воздушных судов. По этой статье финансируются также расходы на развитие предприятий связи и информационное обеспечение. После ликвидации Дорожного фонда как целевого бюджетного фонда его средства сначала были всецело сосредоточены по этой статье, а с 2002 г. выделены в самостоятельный раздел «Дорожное хозяйство».

Расходы по разделу «Развитие рыночной инфраструктуры» включают главным образом расходы на поддержку малого бизнеса и предпринимательства.

Раздел «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» предусматривает финансовые резервы для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; содержание личного состава войск (сил), занятых ликвидацией последствий стихийных бедствий (включая обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих; единовременные пособия в случае гибели или повреждения здоровья военнослужащих и др.), материально-техническое обеспечение деятельности сил спасения (закупки вооружений, авиационной техники, подводных и надводных кораблей, оружия и т.п.).

Раздел «Образование» включает финансирование всех ступеней образования: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее профессиональное образование; переподготовка и повышение квалификации. В полном объеме из федерального бюджета финансируется лишь высшее образование. Все остальные ступени образования финансируются частично из средств федерального бюджета, частично из средств бюджетов других уровней.

Распределение ассигнований по разделу «Культура, искусство и кинематография» предполагает выделение и финансирование особо значимых для государства культурных объектов, таких, как, например, Российская государственная библиотека. Государственный Эрмитаж, Государственный Русский музей, Государственный музей изобразительных искусств им. А.С. Пушкина, Политехнический музей, Новгородский государственный объединенный музей-заповедник, Государственный академический Большой театр России, Государственный академический Мариинский театр, Государственный фонд кинофильмов РФ, Государственный Кремлевский Дворец и др.

По разделу «Средства массовой информации» финансируются отдельные каналы радио и телевидения. Например, Государственная телевизионная компания «Телеканал «Культура», «Телеканал «Россия»; Государственная радиовещательная компания «Радио России»; Общероссийская государственная радиовещательная компания «Маяк» и др. Финансируются также региональные государственные телерадиокомпании, периодическая печать и издательства, в том числе осуществляется государственная поддержка периодических изданий, учрежденных органами исполнительной и законодательной власти, государственная поддержка районных (городских) газет.

Расходы на «Здравоохранение и физическую культуру» предусматривают расходы государства на финансирование федеральных целевых программ, таких, как, например, федеральные программы «Анти-ВИЧ/СПИД», «Сахарный диабет», «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России». Осуществляется также капитальный ремонт учреждений здравоохранения; содержание санаториев для детей и подростков; санаторно-эпидемиологический надзор. Предусмотрены целевые расходы на оказание дорогостоящих видов медицинской помощи гражданам РФ. Отдельно выделяются средства на развитие физической культуры и спорта, главным образом на финансирование сборных России, участвующих в международных соревнованиях.

По разделу «Социальная политика» финансируются учреждения социального обеспечения (дома-интернаты для престарелых и инвалидов; Центры реабилитации слепых и т.п.), службы занятости. Осуществляется также социальная помощь: выплаты компенсаций Пенсионному фонду РФ расходов на выплату и доставку социальных пенсий, пенсий военнослужащим и их семьям, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета; финансирование мероприятий по организации оздоровительной кампании детей и подростков; расходы на защиту прав жертв политических репрессий; программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуации (авария на Чернобыльской АЭС, ядерные испытания в Семипалатинске и др.). По этой статье финансируется также молодежная и миграционная политика; выплачиваются пенсии военнослужащим; пенсии и пособия в правоохранительных органах; финансируются разного рода целевые программы. Например, федеральные целевые программы «Дети России (2001—2002 п.)», «Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 гг.», «Дети-инвалиды (2001—2002 гг.)» и др.

С 1 января 2002 г., когда Государственный фонд занятости РФ перестал существовать как самостоятельный внебюджетный фонд, все его расходы, связанные с выплатой пособий по безработице, организацией трудоустройства, переобучением и т.п., стали учитываться по этому разделу.

Раздел «Обслуживание государственного и муниципального долга» включает выплаты процентов по государственному внутреннему и внешнему долгу, а также выплаты сумм платежей внутреннего и внешнего долга, срок которых наступил.

Раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» включает средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Фонда компенсаций, Фонда развития региональных финансов, Фонда регионального развития, из которых бюджетам других уровней предоставляются дотации, субсидии, субвенции, осуществляется финансирование региональных мероприятий, а также федеральных программ развития регионов. Например, Федеральные целевые программы: «Юг России (на 2002—2006 гг.)»; «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.»; «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994—2005 гг.)».

Расходы по разделу «Исследование и использование космического пространства» выделяются на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности; на поддержание и эксплуатацию наземной космической инфраструктуры; на закупки серийной космической техники; на программу «Использование глобальной спутниковой системы ГЛОНАСС» и др.

Средства федерального бюджета по разделу «Военная реформа» направляются на обеспечение жильем военнослужащих реформируемых органов военного управления, воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной пограничной службы РФ. Они направляются на предоставление субсидий в размере 100\% расчетной стоимости покупки жилого помещения.

Раздел «Дорожное хозяйство» включает расходы федерального бюджета на содержание и поддержку дорожного хозяйства, а также субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ на финансирование дорожного хозяйства.

«Прочие расходы» включают: формирование и финансирование резервных фондов (резервный фонд Президента РФ; резервный фонд Правительства РФ; резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий); проведение выборов и референдумов (включая содержание членов Центральной избирательной комиссии); предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд), а также прочие расходы, не отнесенные к другим разделам. Например, финансирование мероприятий по розыску граждан, пропавших без вести и погибших на Северном Кавказе в 1994—2000 гг.;

финансирование расходов по приобретению бланков паспортов, техники и материалов, необходимых для оформления и выдачи паспортов и др.

Соотношение расходов по отдельным статьям функциональной классификации может быть самым различным, в зависимости от того, каковы приоритеты государства, какие задачи в данный момент государство рассматривает в качестве первоочередных. Поэтому предметная классификация расходов бюджета — это как лакмусовая бумажка истинных намерений и предпочтений правительства на очередной финансовый год (табл. 4).

Из табл. 4 видно, что наибольшая часть расходов федерального бюджета приходится сегодня на обслуживание государственного долга. Хотя расходы на обслуживание государственного долга снизились с 20,1\% расходов федерального бюджета в 2001 г. до 14,6\% в 2002 г. и сравнялись с расходами на оборону, но по-прежнему их доля в расходах федерального бюджета остается весьма значительной, особенно если сравнить уровень этих расходов с расходами на образование, здравоохранение, науку.

Расходы на оборону — это вторая по величине статья расходов федерального бюджета. До 2001 г. по этому разделу наблюдался устойчивый рост — с 16,4\% расходов федерального бюджета в 1998 г. ли 1"8'\% в 2001 г. В 2002 г. расходы на национальную оборону составили 14,6\% расходов федерального бюджета. Конечно, это намного меньше, чем наше государство тратило на военные нужды в условиях СССР. В ту пору расходы на вооружение составляли от 25 до 30\% ВВП. Однако если сравнивать эту статью с другими — поддержкой отдельных отраслей хозяйства, включая социальные отрасли, то она существенно превосходит их.

Далее идут расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, доля которых за последние годы неуклонно растет. Если в 1998 г. они составляли 8,3\% расходов федерального бюджета, то в 2001 г. — 11\% расходов федерального бюджета.

 

Таблица 4

 

Структура расходов федерального бюджета в 1998—2002 гг., \%9

 

п/п

Расходы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

1.

Государственное управление и местное самоуправление

2,4

2,4

3,0

3,4

2,9

2.

Судебная власть

0,9

0,9

1,0

1,0

1,0

3.

Международная деятельность

2,9

6,3

6,6

1,9

2,2

4.

Национальная оборона

16,4

16,4

16,5

18,0

14,6

5.

Правоохранительная деятельность

и обеспечение безопасности государства

8,3

9,0

9,3

11,0

8,9

6.

Фундаментальные исследования и содействие НТП

2,2

2,0