Имя материала: Региональная экономика

Автор: В.И. Видяпина

Глава 8 федеральные округа

 

Согласно Конституции Российской Федерации по своему государственному устройству «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1).

Федерализм (от лат.foederatio — союз, объединение) определяется как форма государственного устройства, при которой единое государство состоит из территориальных членов (объектов) федерации, обычно наделенных учредительной властью и обладающих ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции. Компетенция федерального центра и субъектов федерации разграничивается федеральной конституцией.

Федеративное устройство в России было законодательно закреплено в Федеративном договоре, подписанном Президентом РФ и главами республик, краев и областей в марте 1992 г., и в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.

Проблемы российского федерализма носят многоплановый характер и разделяются на политические, правовые и экономические.

Политические аспекты федерализма в России сводятся к сохранению целостности федерации, недопущению сепаратизма и превращения Российской Федерации в конфедерацию. Однако неравенство субъектов фактически заложено в самой Конституции: они имеют разные названия — республики, края, области и т.д), причем республики имеют свою конституцию и другие атрибуты государственной власти, а прочие субъекты Федерации ограничиваются наличием устава. Это сказывается на характере межбюджетных отношений с федеральным Центром, поскольку республики имеют больше прав, чем края и области.

Огромную сложность создает и наличие 89 субъектов Федерации, что увеличивает проблемы государственного управления, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает управленческий аппарат.

Правовые вопросы построения федеративного государства обусловлены незавершенностью формирования федеративных отношений: нечеткое разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и предметов их совместного ведения, неопределенность финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий.

Правовые вопросы федерализма в России были решены путем подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. В феврале 1994 г. был подписан первый такой договор — с Республикой Татарстан. К настоящему времени заключены договоры с 46 субъектами Российской Федерации, которые занимают / ее территории и сосредоточивают столько же населения и экономического потенциала страны. Помимо этого подписано 260 иных соглашений о разграничении полномочий, при этом объем совместных полномочий постоянно возрастал, а их реализация все более становилась предметом ведения региональных властей при постоянном снижении активности (а нередко устранении или самоустранении) Центра.

Экономические аспекты российского федерализма обусловлены огромной дифференциацией субъектов Российской Федерации по ряду основных экономических и социальных параметров. В настоящее время по величине территории субъекты РФ различаются более чем в 400 раз (например, республики Саха (Якутия) — и Адыгея), численности населения — почти в 470 раз (Москва — и Эвенкийский автономный округ), среднедушевым денежным доходам — в 15 раз (Москва — и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ), среднедушевому производству ВРП — более чем в 30 раз (Ханты-Мансийский автономный округ — и Республика Дагестан). Неизбежным следствием такой резкой дифференциации является расширение ареалов депрессивности и бедности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий.

Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономическую политику. Усиление фрагментации экономического пространства страны может стать фактором дестабилизации, во многом подрывающим национальную безопасность.

Поэтому одной из наиболее важных экономических задач федерализма в России является выравнивание уровней социально-экономического развития и финансово-бюджетного состояния субъектов Федерации. Региональное выравнивание предполагает, с одной стороны, административно-правовое регулирование процессов взаимодействия Центра и субъектов РФ, а с другой стороны — перераспределение финансовых ресурсов между различными уровнями власти и оказание финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов.

Административно-правовое регулирование в последние годы в основном заключалось в заключении договоров между Центром и субъектами РФ, которые часто решали противоположные задачи: если Центр стремился обеспечить соблюдение конституционного права на всей территории страны и унифицировать форму и содержание подписываемых документов, то регионы добивались включения в документы положений, отвечающих их собственным интересам, мотивируя это спецификой местных особенностей.

Формирование асимметричной Федерации, безусловно, связано с различными природно-климатическими условиями, демографической ситуацией, производственным потенциалом, особенностью доходной базы и бюджетных расходов. Вместе с тем это создает целый ряд политических и экономических проблем.

Перераспределение финансовых ресурсов обусловило усиление дифференциации между различными территориальными образованиями. Выделение трансфертов краткосрочно позволяло покрыть текущие расходы на образование, здравоохранение, поддержание жилищного фонда и не влияло на решение стратегических задач обеспечения экономического роста. Попытка выхода из этой ситуации с помощью финансирования федеральных программ социально-экономического развития министерств и ведомств не принесла желаемого результата из-за узковедомственного подхода к распределению средств и слабого контроля за их использованием. Нехватка полномочий во властных структурах определенного территориального уровня, плохая координация управления различными региональными процессами не давали возможности выравнивать пространственные социально-экономические различия.

Формирование рыночной экономики обусловило необходимость преобразования территориально-отраслевой структуры экономики, упорядочения системы федеративного управления в стране. Многочисленность субъектов Российской Федерации, несоответствие экономического районирования реалиям рыночной экономики 1990-х гг. осложняют регулирование хозяйства 89 субъектов, сбор налогов, проведение грамотной региональной социальной, инвестиционной политики, формирование связей в рамках экономического пространства страны (новых территориальных систем), функционирование которого определяется рынком.

Новая форма государственного управления на федеральном уровне была закреплена указами Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849 от 13 мая 2000 г. и «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» № 1149 от 21 июня 2000 г., которые способствовали укреплению государственной и исполнительной власти, созданию прочной Федерации, усилению государственного регулирования социально-экономического развития регионов страны.

Сохраняя среднее (региональное) звено, было образовано 7 федеральных округов и институт полномочных представителей в этих округах, создана четко работающая исполнительная вертикаль. Это позволило четко разграничить полномочия между федеральным и региональным уровнями власти, разработать механизм их взаимодействия, так как игнорирование всех этих моментов приводило к большим экономическим и социальным потерям. Создание федеральных округов позволит решить общенациональные задачи, связанные с формированием единого экономического пространства России, основанного на административных и экономических связях, где используется не только крупный финансово-денежный капитал, но и возможности мелкого и среднего бизнеса, государственных сфер бюджета. Это позволит определить конкретные, четкие полномочия Центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, навести порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в межбюджетных отношениях.

Безусловно, деление страны на федеральные округа, сетка которых близка к сетке военных округов, преследует в основном политические, а не экономические цели. Создание независимых федеральных структур управления на территории страны лишь частично учитывало традиционную территориальную сетку, объединяющую отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы и созданные к концу 1990-х гг. межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, что было обусловлено стремлением создать независимые от региональных лидеров федеральные структуры управления (см. табл. 8.!).

Учреждение федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ предполагало решение целого ряда задач в рамках определенных территорий:

реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

контроль за исполнением решений федеральных органов власти;

реализация кадровой политики главы государства;

регулярное представление Президенту РФ докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округах.

Одним из основных направлений работы постоянных представителей стало приведение всех местных нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством. Было выявлено более 2000 фактов расхождения регионального законодательства с общероссийским — больше всего в Приволжском федеральном округе (660), меньше всего — в Дальневосточном и Сибирском округах (по 198). При этом среди законодательных актов, требующих приведения в соответствие с общероссийскими нормами, значительную долю составили договоры о разграничениях полномочий между Центром и субъектами Федерации.

Названия большинства федеральных округов соответствуют географическому положению входящих в них субъектов РФ: границы Северо-Западного федерального округа полностью включают территории субъектов РФ, расположенных в пределах Северного и Северо-Западного экономических районов; Центральный федеральный округ целиком включает территории субъектов РФ, входящих в состав Центрального и Центрально-Черноземного экономических районов, причем в каждом из этих округов пять субъектов Федерации являются приграничными. Однако Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) помимо субъектов Северо-Кавказского экономического района включает и большую часть территории Нижнего Поволжья (Астраханскую, Волгоградскую области и Республику Калмыкию); 3/5 территории

Западной Сибири (Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами) отнесено к Уральскому округу, а больше половины Урала (Республика Башкортостан, Удмуртская Республика, Оренбургская и Пермская области) оказалось в Приволжском округе.

К моменту создания федеральных округов в России действовала сетка экономического районирования, сформированная в 1961 — 1963 гг. и уточненная в 1972 г., в соответствии с которой странуразделили на 11 крупньхэкономическихрайонов. Однако данная сетка не учитывает грандиозных изменений, которые произошли в развитии и размещении производительных сил России, и не дает возможности управлять процессами регионального развития со стороны центральной государственной власти.

Различия между 11 районами в 2001 г. составили: по территории — в 30,3 раза, по населению — в 5,1, ВРП — в 9,3, объему промышленной продукции — в 4,4, продукции сельского хозяйства — в 6,9, инвестициям в основной капитал — почти в 10, экспорту — в 21 раз (см. табл. 8.2).

Помимо этого существующее районирование создавало ограничения и для рыночной экономики, поскольку не учитывались территориальные границы новых рыночных структур — ассоциаций, финансово-промышленных групп, концернов, корпораций, холдингов и т.д. Кроме того, следовало принимать во внимание и те изменения, которые произошли в процессе реформирования российской экономики в 1990-е гг.: изменение демографического и экономического потенциала как страны в целом, так и отдельных территорий России, усиление неоднородности экономического пространства страны.

Следовало учитывать и крайне слабую для XXI в. стартовую базу экономики России: 102-е место среди 209 стран мира, отставание от развитых стран в 6—7 раз и от среднемирового уровня примерно на 30\%.

Новой формой регулирования регионального развития стало создание ассоциацийэкономического взаимодействиясубъектов Российской Федерации, территории которыхчастично совпадают с крупньгми экономическими районами, хотя прослеживается тенденция укрупнения макрорегионов в виде 8 межрегиональных ассоциаций: «Северо-Запад», «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Большой Урал», «Сибирское соглашение», «Дальний Восток и Забайкалье». При этом некоторые регионы входят сразу в две ассоциации (см.

табл. 8.1), а число субъектов, входящих в ассоциацию, колеблется от 9 («Большой Урал») до 19 («Сибирское соглашение»).

Эти добровольные (негосударственные) ассоциации координируют усилия региональных властей, направленные на социально-экономическую стабилизацию и развитие макрорегиона, осуществляют интеграционную политику в масштабах макрорегиона и ведут диалог с федеральными властями по широкому кругу вопросов. Такое объединение территорий сократило различия между 8 макрорегионами в 2001 г.: по территории — до 21 раза, населению — до 3,1, ВРП — до 5,4, продукции сельского хозяйства — до 4,1, инвестициям в основной капитал — до 4,5, экспорту — до 12 раз.

При этом увеличился разрыв в объемах промышленного производства, что было обусловлено объединением в межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия субъектов с однотипной специализацией экономики: в «Северо-Запад», «Большой Урал», «Сибирское соглашение» вошли регионы с развитой обрабатывающей или добывающей промышленностью.

Таким образом, межрегиональные ассоциации несколько снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между крупными экономическими районами, но не сняли ее.

Несомненно, в сложившейся ситуации чрезмерные различия в уровне социально-экономического развития отдельных регионов представляют угрозу для устойчивости территориальной структуры экономики и целостности единого экономического пространства страны.

Разнонаправленные тенденции развития российских регионов, в одних из которых шел процесс деиндустриализации (падал объем производства, увеличивалась доля добывающей промышленности, деградировал производственный аппарат, сокращались межрегиональные связи), а в других интенсивно развивались нематериальное производство и рыночная инфраструктура, привели к установлению новых макрорегиональных пропорций, изменению стратегий территориального развития России. Многополюсная конструкция макрозонирования России, отвечающая целям и задачам ее развития в XXI в., включает европейское ядро (Центральный, Северо-Западный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный и Поволжский экономические районы) — крупнейшее экономическое образование, ориентированное на европейский рынок; Северный Кавказ — приграничную зону со странами Закавказья и Ближнего Востока; Европейский Север — ресурсную базу и один и морских выходов России; Урал — ресурсную основу экономики страны и производственно-техническую базу взаимодействия с государствами Средней и Юго-Восточной Азии; Сибирь — главную ресурсную базу России и основной резерв освоения новых территорий и Дальний Восток — аванпост страны в Азиатско-Тихоокеанском регионе, располагающий ресурсной базой и неосвоенными территориями.

Безусловно, изменившийся пространственный, демографический, природный, экономический и экологический потенциал макро- и мезорегионов требует уточнения административно-территориального устройства страны. При этом, с одной стороны, необходимо упорядочить дифференцированные и относительно автономные части России, а с другой стороны, принять во внимание задачи и функции государства, организуя структуры управления территориальным развитием.

В современных российских условиях появление новой системы регионального управления обусловлено упразднением планово-директивных методов и появлением новых отношений между общегосударственными и региональными органами власти и управления. Сосредоточивая значительную часть властных и хозяй-отвенныи функций, регион превратился в основного субъекта собственности, стремящегося к большей экономической самостоятельности.

Результативность регулирования территориальными процессами обусловлена четкостью распределения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления. Подписанный Президентом РФ Указ от 23 июля 2003 г. о мерах по проведению административной реформы определил ее приоритетные направления на ближайшие годы, завершив разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и оптимизировав тем самым деятельность территориальных органов.

В значительно большей степени решение этой проблемы связано с созданием федеральных округов, что сократило различия по таким параметрам, как территория, до 9,6 раза, объем промышленной продукции, — до 4,3 раза, иностранные инвестиции и экспорт, — до 8,4 раза. В то же время увеличились различия по численности населения, ВРП, продукции сельского хозяйства, налоговым поступлениям в бюджетную систему страны, поскольку при образовании Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов не в полной мере были учтены географические, экономические и транспортные характеристики этих территорий.

Укрупненное административное деление позволило сократить количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело центральные органы, и вместо 89 управленческих «связок» с регионами появилось 7, которые, в свою очередь, взаимодействуют в среднем с 12— 13 регионами. Это способствует более эффективному управлению федеральными энергосистемами, транспортными путями, информацией и связью, решению проблем обороноспособности, правопорядка и национальной безопасности.

Обеспечение и укрепление целостности государства было и остается одной из важнейших проблем российского государства. Одним из путей ее решения стало создание системы из 7 федеральных округов, воглавляемых «полпредами» главы государства.

В этой связи будет уместен исторический экскурс. Первый опыт деления России на административные единицы связан с именем Петра I, который в 1708 г. поделил страну на восемь губерний. К середине XVIII в. в России насчитывалось уже 16 губерний, поделенных на 69 провинций. Губернская реформа Екатерины II, проведенная в 1781 г., предполагала создание сильной и относительно самостоятельной региональной власти путем введения в структуру местного управления помимо губернской администрации еще и власти наместников в лице генерал-губернаторов. В результате территория России была разделена на 40 губерний, возглавляемых двумя главнокомандующими (в Москве и Петербурге) и 17 генерал-губернаторами, в подчинении которых находилось до 4 губерний (в основном на окраинах Российской империи). В XIX в. генерал-губернаторская власть стала распространяться и на центр страны. К началу XX в. главной целью генерал-губернаторства стало поддержание целостности империи.

Указ Президента РФ наделил полпредов поистине чрезвычайными полномочиями:

•           координация, а фактически руководство всеми федеральными ведомствами, действующими в подконтрольных субъектах Федерации;

организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах округа;

 

контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений правительства, за реализацией федеральных программ;

согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы округа или отдельного субъекта на его территории.

В итоге вместо множества разрозненных и не имеющих общего руководства федеральных территориальных структур в 89 регионах создана жесткая, управляемая сверху донизу, упорядоченная система исполнительной власти, которая позволила не только скорректировать региональное законодательство, но и найти способы контроля за привлечением финансовых ресурсов, повысить инвестиционную привлекательность регионов. Однако до сих пор основные финансовые средства (до 3/s) и иностранные инвестиции (2/з) направляются в регионы Центрального, Приволжского и Уральского федеральных округов.

Таким образом, создание федеральных округов создает условия для развития интеграционных процессов в рамках территориально-экономических структур, формирования рыночной инфраструктуры, способствует повышению эффективности инвестицон-но-инновационной деятельности и функционированию региональных рынков.

 

 

9> N1

 

Федеральный округ

Экономический район

Ассоциация экономического взаимодействия

Орловская область,

Рязанская область,

Тверская область,

Рязанская область,

Смоленская область,

Тульская область*,

Смоленская область,

Тверская область,

Ярославская область,

Тамбовская область,

Тульская область,

Москва

Тверская область,

Ярославская область

 

Тульская область,

 

«Черноземье»

Ярославская область

Центрально-Черноземный

 

 

 

Белгородская область,

Южный

Белгородская область,

Брянская область*,

 

Воронежская область,

Воронежская область,

Республика Адыгея,

Курская область,

Курская область,

Республика Дагестан,

Липецкая область,

Липецкая область,

Республика Ингушетия,

Тамбовская область

Новгородская область*,

Кабардино-Балкарская Республика,

 

Орловская область,

Республика Калмыкия,

Волго-Вятский

Смоленская область*

Карачаево-Черкесская Республика,

 

Тамбовская область,

Республика Северная Осетия—Алания,

Республика Марий Эл,

Тульская область*

Чеченская Республика,

Республика Мордовия,

 

Краснодарский край,

Чувашская Республика,

«Большая Волга»

Ставропольский край,

Кировская область,

 

Астраханская область,

Нижегородская область

Республика Марий Эл,

Волгоградская область,

 

Республика Мордовия,

Ростовская область

Поволжский

Республика Татарстан,

 

 

Чувашская Республика,

Приволжский

Республика Калмыкия,

Астраханская область,

 

Республика Татарстан,

Волгоградская область,

Республика Башкортостан,

Астраханская область,

Нижегородская область,

Республика Марий Эл,

Волгоградская область

Пензенская область,

Республика Мордовия,

Пензенская область,

Самарская область,

 

Федеральный округ

Экономический район

Ассоциация экономического взаимодействия

Республика Татарстан,

Самарская область,

Саратовская область,

Удмуртская Республика,

Ульяновская область

Ульяновская область

Чувашская Республика,

 

 

Кировская область,

Северо-Кавказский

«Северный Кавказ»

Нижегородская область,

 

 

Оренбургская область,

Республика Адыгея,

Республика Адыгея,

Пензенская область,

Республика Дагестан,

Республика Дагестан,

Пермская область,

Республика Ингушетия,

Республика Ингушетия,

Самарская область,

Кабардино-Балкарская Республика,

Кабардино-Балкарская Республика,

Саратовская область,

Карачаево-Черкесская Республика,

Республика Калмыкия,

Ульяновская область,

Республика Северная Осетия—Алания,

Карачаево-Черкесская Республика,

Коми-Пермяцкий а.о.

Чеченская Республика,

Республика Северная Осетия—Алания,

 

Краснодарский край,

Краснодарский край,

Уральский

Ставропольский край,

Ставропольский край,

 

Ростовская область

Ростовская область

Курганская область,

 

 

Свердловская область,

Уральский

«Большой Урал»

Тюменская область,

 

 

Челябинская область,

Республика Башкортостан,

Республика Башкортостан,

Ханты-Мансийский а.о.,

Удмуртская Республика,

Удмуртская Республика,

Ямало-Ненецкий а.о.

Курганская область,

Курганская область,

 

Оренбургская область,

Оренбургская область,

Сибирский

Пермская область (с Коми-Пермяцким а.о,),

Пермская область,

 

Свердловская область,

Свердловская область,

Республика Алтай,

Челябинская область

Тюменская область*,

Республика Бурятия,

 

Челябинская область,

Республика Тыва,

Западно-Сибирский

Коми-Пермяцкий а.о.

Республика Хакасия,

Республика Алтай,

 

Алтайский край,

Алтайский край,

 

Федеральный округ

Экономический район

Ассоциация экономического взаимодействия

Красноярский край,

Кемеровская область,

«Сибирское соглашение»