Имя материала: Российская экономика: от сырья к знаниям

Автор: Сулакшин Степан Степанович

4.4. структура, функции и управление государственным внебюджетным инвестиционно-кредитным фондом

Государственное инвестиционное прогнозирование и программирование

Инвестиционная деятельность, направленная на изменение структуры российской экономики, обязательно должна прогнозироваться и планироваться не только в краткосрочной и среднесрочной, но и в долгосрочной перспективе — иначе инвестиции не смогут дать нужного эффекта.

В этой связи долгосрочная государственная инвестиционная политика призвана выполнять по меньшей мере три функции:

сигнально-побудительную, которая дает сигнал бизнесу о том, что государство готово выстраивать стабильные и долгосрочные отношения, гарантировать их исполнение, а это побуждает бизнес также осуществлять долгосрочные инвестиции;

гарантийную. Государство гарантирует, что те отрасли, которые оно определяет в качестве приоритетных для своей инвестиционной деятельности, получат значительный приток инвестиций и гарантии устойчивого развития в долгосрочной перспективе, что становится благоприятным фактором для притока в эти отрасли частных инвестиций;

управленческую. Через государственную инвестиционную политику государство может управлять темпами и пропорциями развития различных отраслей и регионов страны.

В настоящее время в России осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование.

Правовой основой государственного прогнозирования и программирования являются — Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании ипрограммах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее — Закон № 115-ФЗ), а также Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Однако положения Закона не находят своего практического воплощения. В числе опубликованных нормативных правовых актов отсутствует такой документ, как «Концепция социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу». Это позволяет сделать следующий вывод: либо он так и не был принят, либо он носит кулуарный характер. В любом случае, это означает, что положения Закона № 115-ФЗ остаются нереализованными.

Из всех документов, предусмотренных Законом № 115-ФЗ, с определенной периодичностью принимаются только программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Однако, как показывают результаты анализа, периодичность их принятия обусловлена скорее не требованиями государственного управления, а особенностями политической конъюнктуры, что не позволяет говорить об их преемственности.

Следует отметить, что сам Закон № 115-ФЗ не закрепляет достаточным образом правовой статус концепций социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Нормы данного Закона, в отличие от остальных его положений о среднесрочных и краткосрочных программах, не закрепляют ни порядок разработки, ни содержание программ, а лишь дают отсылку к подзаконным актам уровня постановлений Правительства.

Проблемы возникли после принятия Бюджетного кодекса РФ, поскольку все вопросы краткосрочного программирования и прогнозирования стали решаться в соответствии с его требованиями в рамках бюджетного процесса. В результате краткосрочные задачи окончательно взяли верх над долгосрочными.

Анализ нормативных актов Правительства РФ показывает, что за весь период действия Закона № 115-ФЗ, вплоть до 2007 г., ни разу не ставился вопрос о разработке концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. Видимых причин этому две.

Существуют определенные коллизии между Законом № 115-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ. При этом нормы последнего в случае коллизии имеют приоритет, т. к. он является более поздним Законом и к тому же специальным актом. Некоторые положения статей 3-5 Закона № 115-ФЗ не являются нормами прямого действия, определение порядка их утверждения оставлено на усмотрение Правительства РФ. Кроме того, неясность некоторых норм (например, п. 4 и п. 5 ст. 3) не позволяет сделать однозначный вывод о том, каков статус таких документов и какого вида нормативными правовыми актами они должны утверждаться.

Отдельной задачей является включение государственных инвестиционных программ в состав программ социально-экономического развития России. Учитывая особую роль инвестиционных программ, описание их правового статуса, процедуру принятия целесообразно осуществить на законодательном уровне.

Модификация статуса Центрального банка России в целях содействия экономическому росту

При разработке механизма государственной инвестиционной политики, предполагающего направление на цели инвестирования государственных денежных средств, возникает задача активно использовать часть золотовалютных резервов ЦБ РФ для инвестирования в российскую экономику исоздать условия для инвестиционной рублевой эмиссии Банком России.

В дополнение к этому, в ходе проведенного анализа были выявлены проблемы функционирования ЦБ РФ, требующие незамедлительного решения.

ЦБ РФ практически не реализует все необходимые макроэкономические функции, которые сводятся в настоящее время исключительно к разработке краткосрочной денежно-кредитной политики, обеспечению стабильности курса национальной денежной единицы, валютному регулированию и банковскому надзору. Исполняемые и предписанные законодательством функции ЦБ РФ существенно заужены по сравнению с функциями центральных (национальных) банков промышленно развитых стран.

Макроэкономические функции Банка России прописаны недостаточно ясно, что создает условия для его самоустранения от участия в проведении долгосрочной макроэкономической политики. Одной из причин неучастия ЦБ РФ в обеспечении экономического роста является отсутствие долгосрочной государственной экономической политики, что и позволяет ЦБ РФ не исполнять свои законодательно определенные функции и нести ответственность только за те сферы, которые определены относительно конкретно — поддержание устойчивого курса рубля, валютное регулирование, банковский надзор.

ЦБ РФ практически не осуществляет функцию рефинансирования национальной банковской системы и ни формально, ни фактически не несет ответственности за ее ликвидность. В результате банковская система не может работать в полную силу, слабо действуют механизмы банковской кредитной мультипликации.

ЦБ РФ должен получить новый статус как один из основных макроэкономических регуляторов. Такое положение центральных банков достаточно распространено в международной практике, в соответствии с которой центральным банкам вменяются следующие функции:

поддержание долгосрочного роста денежных агрегатов с учетом потенциала увеличения производства (подобная формулировка — однако без учета потенциала увеличения производства — уже содержится в действующем законе);

эффективное обеспечение максимальной занятости (формулировка следует перечню функций федеральной резервной системы США);

обеспечение уровня долгосрочных процентных ставок в национальной банковской системе, приемлемого для обеспечения экономического роста. В соответствии с российским законодательством, деятельность ЦБ РФ не связана с необходимостью обеспечивать экономический рост, что становится одной из основных проблем отстраненности Банка России от регулирования макроэкономических параметров. Поэтому, в первую очередь, необходимо закрепить за ним эту функцию;

обеспечение стабильности цен (борьба с инфляцией) — одна из двух функций, наряду с валютным регулированием, которые Банк России фактически осуществляет в настоящее время;

обеспечение ликвидности банковской системы — функция, которая должна сделать Банк России реально ответственным за развитие и укрепление банковской системы;

деятельность «исключительно для выполнения задач, направленных на достижение государственных целей» — такая формулировка отсутствует в правовых основах функционирования ЦБ РФ, что является недопустимым. ЦБ РФ, как финансовый агент государства, должен действовать исключительно для выполнения государственных задач и достижения целей, поставленных государством. Этот принцип настолько важен, что после дополнительного анализа возможно рассмотрение варианта о его включении в основные принципы деятельности Банка России. При модификации статуса ЦБ РФ весьма актуальным становится точное и однозначно трактуемое формулирование общих целей государственной экономической политики, а также функциональная и организационная встроенность ЦБ РФ в систему реализации государственной экономической политики.

Эффективное распределение функций среди органов экономического блока (Минэкономразвития и Минфин России) и Банком России при этом приобретает особую роль.

В настоящее время денежно-кредитная политика формируется ЦБ РФ только на короткую перспективу (один год), и ее взаимосвязь с основным финансовым планом на год (федеральным бюджетом) и инвестиционной политикой государства представляется неоднозначной, а скорее отсутствует.

Подобные пробелы необходимо устранять. Денежно-кредитная политика, разрабатываемая Банком России, должна стать составной частью среднесрочной и долгосрочной государственной экономической (инвестиционной) политики и обеспечить выполнение задач, в ней поставленных. Это может осуществляться через обязательное согласование с ЦБ РФ всех макроэкономических планов и программ (начиная от проекта федерального бюджета и прогнозного плана на три года и заканчивая среднесрочными и долгосрочными экономическими программами), а также через согласование денежно-кредитной политики с Минфином и Минэкономразвития России и внесение ее в Государственную Думу совместно с проектом федерального бюджета при условии двух подписей — Председателя Правительства РФ и Председателя Банка России.

Механизм политической (конституционной) ответственности за деятельность Банка России должен реализовываться через его отчеты перед Государственной Думой о реализации денежно-кредитной политики. Очевидно, что своеобразными и очень квалифицированными оппонентами ЦБ РФ в этомвопросе могут выступить Минфин и Минэкономразвития России, которые, в случае неудачи экономической политики в целом, могут доказать, что она произошла в том числе вследствие непродуманности и недостаточной степени реализации ее денежно-кредитной составляющей. Этим федеральным министрам должно быть предоставлено право обращаться к Председателю Правительства РФ с предложением об обращении к Президенту РФ с инициативой о снятии с должности Председателя Банка России. Таким образом, может быть создан эффективный механизм персональной ответственности за некомпетентную и неэффективную денежно-кредитную политику.

Основные характеристики предлагаемого Государственного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда

В ходе проведения исследований, которые продолжались не один год, была разработана подробная схема управления Государственным внебюджетным инвестиционно-кредитным фондом, учитывающая российские реалии, а также успешный зарубежный опыт, в том числе опыт известного германского инвестиционного института — KfW. Основные ее положения уже были опубликованы в начале 2007 г. и неоднократно представлялись публично. Однако жизнь вносит свои коррективы. В связи с тем, что в 2007 г. создан Банк развития (государственная корпорация), перед которыми стоят приблизительно схожие задачи, необходимо согласование этих институтов.

Принципиален, однако, вопрос: а остается ли необходимость в предлагаемом Фонде, если Банк развития уже создан? Ответ однозначен: да, остается.

Во-первых, потому что Банк развития не предполагает масштабной величины инвестиционных ресурсов (около 10млрд долл. при потребности в сотни млрд долл.), и, в связи с предусмотренными для него финансовыми механизмами наполнения, эта сумма не масштабируется.

Во-вторых, схема администрирования Банка развития качественно не согласована с масштабом поставленных задач. Не предусматривается принцип согласования решений по горизонтали и вертикали государства и общества, что необходимо в случае, когда речь идет о долгосрочных и масштабных программах развития страны.

Наконец, в его рамках не решается главная проблема — восстановления монетизации экономики. Кроме того, существует нерешенная проблема коррупционной устойчивости.

Однако самым важным, пожалуй, является отсутствие правовой регламентации собственно инвестиционной деятельности Банка развития. То есть механизм определения приоритетов и выбора конкретных инвестиционных проектов будет строиться не на прозрачной и системной основе, гарантирующей баланс интересов различных отраслей экономики, регионов, а по усмотрению Правительства Российской Федерации. При этом деятельность по расходованию средств Банка развития фактически будет ограничена.

При решении задачи формирования государственного внебюджетного инвестиционно-кредитного института развития важным является вопрос о выборе механизма введения дополнительных инвестиционных средств в национальную экономику.

Был проведен сравнительный анализ всех возможных механизмов введения таких средств в экономику. Среди них рассматривались: прямое бюджетное кредитование, налоговое кредитование, внебюджетные фонды, изобретение последних лет — Стабилизационный фонд, бюджет развития, Банк развития, государственные банки. Для проведения данного исследования использовался многомерный критерий, в котором учитывались разработанность имеющейся нормативно-правовойбазы, возможность осуществления «политического» кредитования, наличие сетевой структуры размещения средств, а также необходимых материальных и человеческих ресурсов, объем аккумулируемых средств и антикоррупционная устойчивость.

Вывод при таком детализированном многомерном сравнительном анализе заключается в следующем: наиболее результативной, отвечающей поставленной задаче и критериям формой введения в экономику масштабных средств, удовлетворяющей инвестиционные потребности страны, является государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд.

Существенным качественным подтверждением этого предложения служит имеющаяся практика функционирования трех государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования), посредством которых государство реализует свои социальные функции, закрепленные в Конституции РФ. Следует учесть, что с момента создания внебюджетных фондов была накоплена определенная нормативная база, закладывающая основы их организации и деятельности, определяющая источники их финансирования, предотвращающая коррупционные проявления в их деятельности. Кстати опыт, вскрывающий коррупцию, также полезен.

Таким образом, основу механизма государственной инвестиционной политики должен составить Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд (далее — Фонд), при помощи которого будут достигнуты основные ценностные цели государственной инвестиционной политики и, кроме того, обеспечен контроль над инфляцией и переход от эмиссионной политики, привязанной к объему валютных поступлений, к эмиссионной политике, отвечающей интересам экономического роста и развития.

Функциональная схема включенности Фонда в государственные и рыночные экономические связи приведена на рис. 4.4.1.

 

[Золотовалютные резервы ЦБ

1

Продажа

Валютный кредит

Администрирование: Президент РФ; Правительство РФ; Парламент РФ; субъекты РФ; бизнес-ассоциации и медиаторы -у РСППДПП РФ

Подпись: Кредитополучатель:
-	предприятия;
-	проекты;
-	«регионы»
Подпись: Кредито¬получатель

 

Центральный банк (эмиссия)

 

Сетевое кредитование:

малый бизнес;

население под ипотеч. строит, жилья

Кредитополучатель:

малый бизнес;

население под ипот. строит, жилья

Политический \%

Депозиты физ. лиц и р/с юр. лиц в обслуживающих банках

Рис. 4.4.1. Примерная организационная схема функционирования Государственного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда

 

Фонд активно вовлечен во все значимые управленческие и финансовые процессы. Одним из основных источников его пополнения являются займы Центрального банка, осуществляемые преимущественно за счет целевой эмиссии и использования золотовалютных резервов Центробанка. Эти займы должны обеспечить предоставление денежных средств по ставке существенно ниже ставки рефинансирования. Такое возможно путем выкупа Центробанком ценных бумаг Фонда.

Другим важным источником доходов Фонда является природная рента, которая в настоящее время накапливается в Стабилизационном фонде и практически не используется для инвестиционных целей, за исключением средств Инвестиционного фонда. Очевидно, что требуется увязка существующих механизмов аккумулирования и использования этих денежных средств с предлагаемым механизмом. Эта задача решается путем совершенствования бюджетного законодательства.

Фонд, являясь особым финансовым институтом, внебюджетным фондом, попадает под администрирование Президента РФ, Правительства Российской Федерации, Федерального собрания. В управлении Фондом, особенно в составлении планов финансирования, должны учитываться интересы отечественного бизнеса, трансляторами которых выступают различные бизнес-объединения и субъекты Российской Федерации.

Основная задача Фонда — целевое некоммерческое (политическое) кредитование, которое осуществляется как в форме возвратного и, преимущественно, возмездного (но по ставкам ниже, чем в банковской системе) финансирования отдельных крупных проектов, предприятий и регионов, так и путем так называемого «сетевого» кредитования, осуществляемого через систему коммерческих банков, которые выступают в данном случае как агенты Фонда в его отношениях с получателями — малым бизнесом и населением (при ипотечном кредитовании).

В рамках своих полномочий Фонд:

участвует, совместно с Министерством экономического развития, Министерством финансов и Центральным банком РФ, в разработке федеральных инвестиционных программ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу;

составляет и защищает в бюджетных процедурах в Правительстве и Федеральном собрании ежегодный бюджет Фонда, включающий инвестиционные программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, перечень и описание проектов, финансируемых Фондом, и объемы финансирования по каждому из них, программу привлечения средств для финансирования Фонда, в том числе с расчетом необходимости и объема привлечения займов ЦБ РФ, средств Стабилизационного фонда, средств инвесторов (через механизмы фондового рынка);

составляет и защищает в бюджетных процедурах отчет об исполнении бюджета Фонда;

взаимодействует с федеральными органами государственной власти, Центральным банком РФ по вопросам функционирования Фонда;

организует отбор, финансирование и контроль реализации инвестиционных проектов;

эмитирует ценные бумаги под гарантии Российской Федерации;

организует договорные отношения с коммерческими банками;

выдает займы и кредиты.

Источники наполнения Фонда могут быть различными. В качестве реальных источников могут рассматриваться золотовалютные резервы Центробанка и часть его прибыли, эмиссионные средства, доходы от приватизации, природная рента (часть которой сейчас аккумулируется в Стабилизационном

фонде), средства Пенсионного фонда. Примерная оценка этих источников представлена в таблице 4.4.1.

Анализ объема, доступности, механизмов аккумулирования возможных источников позволяет выделить две группы источников формирования доходной части Фонда на первоначальном этапе его создания и функционирования. 1. Облигационные займы, выкупаемые Банком России (эмиссионное наполнение Фонда)

Фонд в силу Закона должен быть наделен правом эмиссии ценных бумаг от собственного имени, но под гарантии Российской Федерации. Этот вид ценных бумаг не должен признаваться в чистом виде государственными ценными бумагами. Особенности эмиссии и обращения данного вида ценных бумаг могут быть установлены путем внесения изменений в Федеральный закон от 29.07.1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (например, в нем может содержаться оговорка о том, что ценные бумаги Фонда не являются государственными). Обязанность Центрального банка РФ выкупать ценные бумаги Фонда необходимо закрепить законодательно. Выкуп же осуществляется путем эмиссии и рублевой продажи избыточной части ЗВР. 2. Средства Стабилизационного фонда

Речь идет о направлении в Фонд определенной части средств Стабилизационного фонда (или наследников этого фонда) в соответствии с порядком, установленным бюджетным законодательством, законом о федеральном бюджете и законом о бюджете Фонда. Часть средств Стабилизационного фонда, направленная в Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд, возврату не подлежит. В Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд также могут направляться средства Стабилизационного фонда, которые подлежат размещению в целях страхования от инфляции. Эти средства должны направляться только на возвратной основе и только при условии соблюдения определенных бюджетным законодательством условий по доходности, гарантированности и срокам их возврата.

Впоследствии Фонд сможет привлекать денежные средства и самостоятельно путем целевых облигационных займов, размещаемых на фондовом рынке.

Расходование средств Фонда предполагается преимущественно на возвратной и возмездной основе — в основном посредством выдачи кредитов и займов. Хотя, по аналогии с немецким опытом, в отдельных случаях Фонд будет наделен полномочиями по предоставлению безвозмездных субсидий.

При этом важным является то, что кредитование приоритетных отраслей и проектов будет осуществляться по ставкам, значительно более низким, чем ставки по аналогичным кредитам, предоставляемым коммерческими банками, а также на более продолжительные сроки, чем возможные сроки кредитования коммерческими банками (до 15-20 и более лет). В этом будет заключаться «политический» характер кредитования, обусловленный основными целями выдачи кредита — решением государственных задач развития, а не получением прибыли. Для соблюдения общих принципов обеспечения возвратности и возмездности (в пределах, необходимых для защиты от инфляции) денежных средств, особенно полученных от Банка России в результате эмиссии, Фонд будет частично осуществлять кредитование и по ставкам, существующим в банковской системе. Такое кредитование также будет осуществляться в соответствии с государственными инвестиционными программами в те отрасли, которые смогут обеспечить необходимые условия использования и возврата денежных средств.

Более подробно структура доходов и расходов Фонда представлена на рис. 4.4.2.

Инвестиционно-кредитная деятельность Фонда осуществляется по следующим направлениям.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 |