Имя материала: Экономика муниципального сектора

Автор: А.В. Пикулькина

6.5. налоговые инструменты

Степень финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется долей доходов от налогов и производственно-хозяйственной деятельности в финансовых ресурсах.

Налоги затрагивают интересы всех уровней власти, встроены в межбюджетные отношения. Налоговое и бюджетное законодательство составляет одно целое. Налоги показывают, насколько бизнес делится доходами с обществом, местной властью.

Налоги и сборы подразделяются на федеральные, региональные, местные, специальные. Теоретически к местным относятся налоги, все элементы налогообложения по которым определяют представительные органы местной власти (акт о введении в действие, плательщики, налоговая база, налоговый период, ставка, порядок исчисления, льготы). В этом случае обеспечивается более высокая финансовая самостоятельность муниципальных образований, прямая ответственность местных органов перед налогоплательщиками. Местные налоги и сборы делятся на группы:

собираемые только на данной территории;

надбавки к общегосударственным налогам (\%) для перечислений в местные бюджеты;

коммунальные сборы (гостиницы, зрелища, на парковку автомобилей, их регистрацию);

регулирующие (средство политики органов местного самоуправления — экологические и др.).

По критерию реального поступления платежей в тот или другой бюджетный уровень различают модели: один налог — один бюджет; совместные (расщепляемые), параллельные (закрепление одной и той же налоговой базы за несколькими уровнями бюджетов); автономные (использование одних и тех же налоговых полномочий несколькими уровнями власти); долевые налоги (взимаются полностью в какой-то уровень бюджета, а потом частично зачисляются в бюджеты муниципальных образований).

За каждым уровнем власти закрепляются те налоги, на доходы от которых влияют усилия данного уровня власти, — принцип экономической заинтересованности. Сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, поступают в финансирующий их бюджет (пошлины, административные платежи и т.д.) — принцип бюджетной совместимости. Получаемые каждым бюджетом средства должны быть достаточны для покрытия расходов в соответствии с полномочиями — принцип достаточности.

За более высоким уровнем бюджетной системы закрепляются стабильные поступления платежей. Чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом. Налоги с мобильной налоговой базой, не имеющей жесткой привязки к территории, когда трудно обеспечить уплату по месту деятельности, закрепляются за более высоким уровнем. В интересах справедливости чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень поступает налог для последующего перераспределения. Если перераспределение неизбежно, такой налог закрепляется за федеральным уровнем.

За местными бюджетами закрепляются налоги, привязанные к территории, т.е. при невозможности перенесения налогового бремени за пределы региона. Здесь увеличение налоговой ставки не вызывает перемещения налоговой базы в другое место. Это относится и к налогам, которые прямо зависят от благосостояния населения данной территории. Например, налог с продаж зависит от количества денег у населения, на которые оно покупает товары, и закрепляется за местными бюджетами.

Налог закрепляется за местными бюджетами, если орган местного самоуправления может влиять на повышение налогового потенциала, т.е. налоговые доходы должны быть зависимы от усилий. Это налоги, имеющие очерченную территориальную базу, низкую мобильность. Все предприятия используют местную территорию, инфраструктуру, природные ресурсы. Местные налоги должны порождать стимулы рационального использования, бережного отношения к природным ресурсам, гарантировать стабильность платежей. Это налоги, от которых нельзя уклониться, так как их база у всех на виду.

Учитывая приоритет общегосударственных интересов, а также необходимость макроэкономического регулирования, перераспределения национального дохода, центральные органы власти сосредотачивают у себя наиболее важные налоговые источники: 100\% налога на добавленную стоимость, большую часть акцизов, ввозные и вывозные пошлины, доходы от внешнеэкономической деятельности и т.д. По ним почти не меняются ставки, расширяется налогооблагаемая база, они легко администрируются.

У субъектов РФ положение тоже надежное, в их бюджеты поступает подоходный налог, на имущество предприятий, транспортный налог и др. В местные бюджеты поступает 100\% земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Распределение налогов между уровнями бюджетов определяется федеральным законодательством. Внутри регионов оно находится в компетенции региональных органов власти. Одни налоги распределяются по принципу «один налог — один бюджет», другие — как совместные и долевые. Без использования совместных налогов по твердым процентным долям или разделенным налоговым ставкам на постоянной и повременной основе не представляется реальным создать благоприятные условия на местах для сбалансирования территориальных бюджетов.

Долевое участие бюджетов разных уровней в налогах стимулирует региональные и местные органы обеспечивать более полное поступление их в бюджет.

Указ Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г. установил минимальные доли поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней. Перечень видов налогов включал 13 позиций, из них по 10 предполагались поступления в местный бюджет на уровне от 5 до 40\%. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126 от 25 сентября 1997 г. предусматривает закрепление на постоянной основе за местными бюджетами некоторой минимальной части федеральных налогов. Эта часть должна отчисляться от доли, передаваемой федеральным Центром субъекту РФ. В местный бюджет должны направляться отчисления от трех налогов (50\% подоходного, 5\% на прибыль, 10\% НДС) и двух акцизов (5\% на спирт и 10\% на остальные подакцизные товары).

 

До 2001 г. почти все значимые федеральные налоги разделялись между бюджетами разных уровней. В настоящее время число таких налогов уменьшилось.

Налоговая политика по отношению к налогоплательщикам имеет фискальное и регулирующее направления, а по отношению к региональным и местным органам власти она полностью совпадает с политикой распределения бюджетных доходов, которая, в свою очередь, диктуется разграничением расходных обязательств между уровнями власти.

В связи с благоприятной мировой конъюнктурой на рынках сырья бюджет России не испытывает финансового дефицита (в рамках принятых на себя инвестиционных, социальных и других расходных обязательств). Поэтому фискальная функция налогов практически остается невостребованной. Возможности регулирующей функции ограничены либеральной концепцией развития страны, которая реализуется на протяжении всего постсоветского периода. Фискальные новации в отношении бизнеса считаются недопустимыми. Наоборот, налоговая политика ищет пути снижения налоговой нагрузки на бизнес без реального вмешательства государства в темпы роста и структуру общественного производства.

Ключевым звеном решения этой задачи признается перенос тяжести налогообложения с доходов, получаемых от трудовой, инновационной и инвестиционной деятельности, на дифференцированное налогообложение имущества (включая природные ресурсы) и видов деятельности, связанных с негативными экологическими и социальными последствиями, с частного потребления на личный доход.

Любой вариант налоговой политики по фискальному или регулирующему направлению затрагивает интересы территориальных бюджетов, так как влияет на формирование налогового потенциала муниципального образования, наполнение бюджетов.

Минфин РФ исчисляет налоговый потенциал для распределения средств ФФПР на основе добавленной стоимости по основным отраслям хозяйства (ВРП); в результате получается нормативная сумма налоговых доходов по субъектам РФ1. Она считается более надежной базой для выравнивания бюджетной обеспеченности, чем фактические налоговые доходы в силу большей объективности. Отношение налоговых доходов всех субъектов РФ, прогнозируемых на следующий год, к ожидаемому ВВП дает коэффициент, применяемый к ВРП каждого субъекта РФ, что и характеризует налоговый потенциал субъекта РФ. Центр фискальной политики предложил определять

1 Учитывается структура отраслей экономики в регионе и относительные уровни налоговой нагрузки в России по 37 отраслям экономики.

налоговый потенциал региона по прогнозируемой налогооблагаемой базе для отдельных налогов.

Расчет налогового потенциала (любым методом) используется для исчисления коэффициента налоговых усилий (КНУ). Он указывает на степень использования муниципальными образованиями налогооблагаемой базы. КНУ определяется отношением налоговых доходов муниципального образования к его же налогооблагаемой базе. А отношение полученного результата к среднему по субъекту РФ дает сравнительный показатель КНУ.

Во многих регионах состояние налогового потенциала определяет наличие одного или нескольких плательщиков — крупных компаний, зарегистрированных на данной территории.

В 2004 г. в консолидированный бюджет Омской области поступило 26,0 млрд руб. налоговых доходов, в том числе на прибыль — 58\%, подоходный — 19,5, акцизы — 8,2, на имущество — 4,2\%. Компания «Сибнефть» формировала доходную часть областного бюджета на 89\%. Доля компании «Норильский Никель» в консолидированном бюджете Красноярского края составила 70\%.

Повышение налогового потенциала актуально для каждого муниципального образования. Решение этой задачи зависит как от усилий местного самоуправления, федерального и регионального законодательства, так и финансового оздоровления налогоплательщиков. Местное самоуправление может воздействовать на перерегистрацию юридических лиц, финансовые потоки экономических агентов (раскрытие теневого оборота), налоговые льготы, развитие малого бизнеса. Можно перенести налоговую нагрузку на пользователей услугами муниципального образования с помощью налогов на землю, доходы и имущество физических лиц, недвижимость в целом, а также на совокупный предпринимательский доход. Налоговый потенциал должны учитывать региональные власти, устанавливающие нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

До последнего времени применялись дифференцированные нормативы (кроме Пензенской и Свердловской областей, Дагестана и Кабардино-Балкарии) в разных формах: установление дифференцированных норм по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц. Установление для разных территорий различных нормативов по какому-либо конкретному налогу — средство сокращения числа дотационных муниципалитетов и усиления стимулов для самостоятельного зарабатывания средств (аналогично применительно к вопросу о распределении налоговых доходов между Российской Федерацией и субъектами РФ).

Дифференцированные нормативы отчислений помогают органам государственной власти субъектов РФ разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и муниципальными поселениями с учетом их объективных территориальных различий, определить для каждого региона оптимальную степень финансового выравнивания и способствуют перераспределению значительной части налоговых поступлений по месту жительства граждан. Дифференциация нормативов открывает дорогу к упрощению системы налогообложения по схеме «один бюджет — один налог», индивидуализации подхода к муниципальному образованию. В каждом регионе есть предприятия, налоговый потенциал которых достаточен для финансового обеспечения не одного, а нескольких муниципальных образований в размерах не ниже доходов, полученных от местных налогов и по каналам межбюджетных перечислений. Все это становится почти невозможным при единых нормативах.

Под предлогом исключения субъективизма при установлении нормативов Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131 введен порядок использования единых нормативов. Но это решение оказалось нежизнеспособным. Дополнением к Закону режим нормативов отчислений от налогов изменен в сторону более широкого использования дифференцированных нормативов.

В связи с изменениями в разграничении полномочий, осуществленным в соответствии с законами об органах власти субъектов РФ и местном самоуправлении, происходят существенные сдвиги в соотношении налоговых доходов между уровнями бюджетов (табл. 6.10).

 

Подпись: 1 В коммунах Франции налоговый потенциал определяется умножением сред¬них по стране ставок налогов на сумму доходов и объем недвижимости по стои¬мости, подлежащий обложению. Делением результата на численность жителей определяется налоговый потенциал одного человека.

 

Показатель

В странах Европы местные налоги составляют около 25\% финансовых ресурсов муниципалитетов В промышленно развитых странах финансовая автономия местных органов выше (доля налогов 33, трансфертов — 40\%). Доля местных налогов в бюджетах муниципалитетов составляет, \%: в Финляндии — 36,0; в Норвегии — 43,0; в Швейцарии — 45,0; в Дании — 52,2; в Швеции — 56,0. Доходы местных бюджетов там обеспечиваются за счет подоходного налога, ставка которого устанавливается органом местного самоуправления.

В России несмотря на принятые меры налоговая база местного самоуправления остается неопределенной, противоречивой. Роль местных налогов не повышается, а даже понижается (табл. 6.11).

Как следует из приведенных данных, местные налоги (земельный и на имущество физических лиц) составляют около 10\% в общей их сумме. При завершении реформы местного самоуправления и налоговой реформы с учетом заложенных в них принципов положение вряд ли изменится в другую сторону. Закрепленные за муниципальными образованиями налоги приближены к местным условиям, но их потенциал недостаточен.

В городах существенным источником доходов местных бюджетов служит земельный налог. Местные органы имеют право самостоятельно устанавливать налоговую ставку в рамках законодательного предела, вплоть до нулевой. Динамика поступлений по земельному налогу зависит от принятых на местном уровне правовых актов.

Городские власти активно используют новые возможности для пополнения местных бюджетов, но за счет резкого увеличения ставки налога.

Например, во Владивостоке принято Положение о Земельном налоге. Для собственников квартир в многоэтажных домах ставка поднялась с 28 до 455 руб. в год, т.е. в 16 раз. Ставки поднялись для всех организаций, предприятий, что дополнительно принесет в бюджет города 274 млн руб. Естественно, это вызовет рост цен на товары. Но кроме этого налога у государства и местной власти других собственных источников доходов практически нет.

В бюджетном послании Президента РФ 2004 г. наряду с земельным налогом, налогом на недвижимость как наиболее перспективный стабильный источник доходов региональных и местных бюджетов назван налог на наследование и дарение имущества. Но после Бюджетного послания 2006 г. в целях цивилизованного перехода имущества из поколения в поколение налог на имущество, пере-ходящее в наследование, был отменен.

Налог на содержание жилищной сферы и объектов социально-культурного назначения являлся основным и целевым источником покрытия расходов в ЖКХ, социальной сфере на местах; он составляет около 15\% собственных налоговых доходов местных бюджетов. В результате отмены этого налога роль местных налогов в целом была сведена на нет. Предполагается в перспективе ввести налог на недвижимость для развития цивилизованного рынка земли, жилья. Но оценивая, как собирается налог на имущество физических лиц, такое решение не вызывает оптимизма, вряд ли новый аналогичный налог будет приносить доходов в бюджеты больше.

Транспортный налог введен как основной источник формирования территориальных дорожных фондов. Большинство муниципальных образований в ближайшие годы вряд ли смогут самостоятельно заниматься вопросами дорожного строительства. У них для этого нет материально-технической базы, сил и средств. Поэтому налог и впредь должен оставаться региональным.

Финансовые возможности местных бюджетов существенно сузились из-за негативной оценки роли оборотных налогов. До недавнего времени наряду с налогом на добавленную стоимость (НДС) взимался налог с продаж.

Родственный НДС налог с продаж ближе других соответствовал условиям местного самоуправления. Его выбирали с большим предпочтением, чем подоходный налог, считающийся самым надежным источником доходов. Дело в том, что местные органы могли реально влиять на этот налог. Но налог с продаж отменен из-за двойного косвенного обложения. Между тем в США налог с продаж занимает в доходах местных бюджетов около 30\%. Политика, направленная на снижение и отмену оборотных налогов, косвенно отражается на бизнесе: потери от отмены оборотного налога регионы вынуждены компенсировать повышением налогов на имущество предприятий, арендной платы, что угнетает реальный сектор.

Для местных бюджетов ключевое значение приобретает налог на доходы физических лиц как инструмент сбалансированности доходов и расходов, выравнивания бюджетной обеспеченности. Один процент доходов от этого налога в масштабе России равен 6,5 млрд руб. Роль налога на доходы физических лиц все же недооценивается, в доходах консолидированного бюджета он занимает 12\% при весьма низкой ставке — 13\%, которая не зависит от суммы дохода плательщика. Для повышения эффективности налога, особенно для местных бюджетов, необходимо ввести прогрессивную шкалу ставок и уплату налога по месту проживания плательщиков.

Видимо, нужен налог, аналогичный отмененному налогу с продаж, охватывающий домашние хозяйства, так как все заинтересованы в благополучии собственной территории. Налог на розничные продажи позволил бы муниципальным образованиям иметь полноценную экономическую базу без увеличения нагрузки на бизнес, наоборот, смещая ее в потребление, что стратегически оправданно.

Повышение общей нагрузки на физические лица теснее свяжет социальные потребности местного населения с финансовыми возможностями. Кроме того, часть налоговых полномочий реально переместится на самый низкий уровень. С учетом установления долговременных нормативов по другим налогам налоговая самостоятельность муниципальных образований существенно повысится.

Правда, он повысит налогообложение физических лиц, но подоходный налог сейчас занижен по сравнению с мировыми стандартами.

По мере роста экономики будет повышаться роль налога на прибыль, хотя нормативные акты направлены в другую сторону: ставка налога понижается, облагаемая база сужается (табл. 6.12).

Сейчас ставка налога разделена на федеральную и региональную части, долю отчислений налога в местные бюджеты определяет субъект РФ. Прямые отчисления от платежа налога в местные бюджеты признаны менее эффективными. Введение ускоренной амортизации уменьшает облагаемую налогом базу до 50\%. Например, в доходах бюджета Московской области доля налога на прибыль упала с 36\% в 2000 г. до 23\% в 2004 г. Таким образом, снижение налоговой ставки не компенсируется увеличением суммы платежей в бюджет.

По числу местных налогов Россия, видимо, ориентируется на Великобританию, где доминирует один местный налог на имущество, взимается с собственников и арендаторов недвижимости, включая землю (11\% всех средств органов местного самоуправления). Другим источником служит налог на технические строения, он взимается по всей стране, поступления перераспределяются между муниципальными образованиями пропорционально числу жителей (14\% всех средств местных бюджетов). Неналоговые доходы (от общественных сборов и др.) составляют 11\%, остальная сумма покрывается трансфертами, в том числе общая дотация 25,2\%, субсидии 26,1\%. Таким образом, при перераспределении налоговых доходов приоритет отдается не нормативам отчислений от налогов, а трансфертам.

Для дальнейшего укрепления налоговой базы уже на протяжении ряда лет учеными и практиками предлагаются меры, которые стали предметом оживленных дискуссий. Так, для повышения стимулов расширения собственной налоговой базы считают целесообразным предоставить местному самоуправлению право вводить надбавки к ставкам налогов на доходы физических лиц и прибыль без включения дополнительных доходов в процессе выравнивания; ввести к ставке налога на доходы физических лиц федеральную твердую надбавку 3\% для выплаты дотаций регионам с низким налоговым потенциалом; ввести отчисления от НДС (10—25\%) для формирования территориальных бюджетов на стадии первичного распределения налоговых доходов; зачислять в местные бюджеты всю сумму подоходного налога с предпринимателей без образования юридического лица, 50\% налога на имущество предприятий; ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести механизмы противодействия недобросовестной налоговой конкуренции.

В связи с усилением процесса социального расслоения целесообразно также предоставить право субъектам РФ устанавливать налоговые ставки по имущественным налогам для отдельных категорий налогоплательщиков.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 |