Имя материала: Экономика муниципального сектора

Автор: А.В. Пикулькина

1.3. развитие местного хозяйства и самоуправления

История вопроса. Формирование местного хозяйства и самоуправления — результат естественного исторического процесса. Корни местного самоуправления лежат в крестьянской общине, в традициях решать вопросы совместного проживания «всем миром».

Местное сообщество, будучи удобной, естественной формой пространственной организации социальной и хозяйственной жизни населения, существовало в разные эпохи, в условиях разных форм государственного устройства и правления.

В России громадные малозаселенные пространства, жесткие природные условия, постоянная необходимость отражать нападения завоевателей неизбежно приводили к тому, что люди объединялись и в тяжелых условиях учились сами решать свои проблемы. Вече возникло задолго до появления на Руси князей и продолжало существовать при них.

Эффективность местного хозяйства напрямую не связана с формой государственного устройства в стране. Но основным содержанием исторического процесса становления и развития местных сообществ стал поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством.

В рамках городской реформы в конце XVII в. в Москве был создан орган местного самоуправления — Бурмистерская палата1. Петр I не доверял местным органам и в конце своего правления сузил их полномочия. Екатерина II, издав «Жалованную грамоту на

 

Города России // Большая Российская энциклопедия. М., 1994.

24

права и выгоды городам Российской Империи», расширила права городов в части самоуправления.

В 1864—1870 гг. была проведена очередная реформа местного самоуправления. Государственное управление в губерниях и уездах стало сочетаться с губернским, уездным земством и городским самоуправлением. В губернское земство входили губернское земское собрание, губернская земская управа, специальные комиссии.

В земском собрании участвовали гласные, которые избирались уездными земскими собраниями из числа гласных этих собраний сроком на три года. Собрание работало под председательством губернского предводителя дворянства; в нем участвовали и некоторые должностные лица.

Губернская земская управа избиралась в составе председателя и двух гласных. Специальная комиссия состояла из гласных и лиц, избираемых земским собранием для оказания помощи управе при решении конкретных вопросов.

Земство стремилось составить оппозицию губернаторам, министрам; с одной стороны, это явление, стимулирующее деятельность, а с другой — вносило в управление элементы двоевластия, которые более зримо себя проявили в начале XX в.

В 1916—1917 гг. воцарилась анархия с антигосударственной направленностью, попытки Временного правительства укрепить государство на основе общественного договора, Союза свободных общин успеха не имели. Неизбежным стал курс на укрепление государственности путем жесткого управления из центра.

В начале периода военного коммунизма предприятия и административные единицы (республики, области, города, села) превратились в цеха или подразделения единого национального хозяйства, не обладающие самостоятельностью, без разделения прав и ответственности по вертикали и горизонтали.

Все национализированное имущество образовало фонд, принадлежащий одному собственнику — государству. Государственные организации, за которыми оно стало закреплено, не были его собственниками, за ними признавалось лишь право оперативного управления.

Государственной властью в автономных областях, автономных округах, краях, областях, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах и других административно-территориальных единицах стали советы народных депутатов. Местные органы были жестко включены в вертикаль государственной власти, проводя в жизнь решения вышестоящих органов.

По мнению ряда представителей муниципальной научной школы, революция 1917 г. ничего не принесла местному самоуправлению и только в период нэпа жизнь заставила его восстановить. Оно осуществлялось до 1927 г., а затем органы местного самоуправления были заменены государственной властью (местные подразделения государственной власти)1.

В СССР местное хозяйство стало самостоятельным объектом управления и планирования. При этом учитывались его особенности, связанные с крайней природной, экономической дифференциацией. Планирование в общегосударственном масштабе позволяло выравнивать, сокращать разрывы, укреплять единство экономического и социального пространства.

Местное самоуправление в перестроечный период. В апреле 1990 г. в связи с принятием Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в законодательстве появилось новое понятие: местное самоуправление.

Закон определил местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и определенной материальной и финансовой базы. В соответствии с этим Законом первичным территориальным уровнем самоуправления стали поселок, район, город (район в городе), а органами местного самоуправления — Советы народных депутатов, т.е. представительные органы.

Местные советы были самостоятельны, независимы и ответственны. Через них граждане решали вопросы местного значения, хотя определения вопросов местного значения Закон не давал. Местные советы разрабатывали и утверждали планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждали и исполняли бюджеты территорий; устанавливали местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляли льготы по налогам и платежам, поступающим в местный бюджет; управляли и распоряжались коммунальной собственностью. Решения местных советов, принятые в пределах их полномочий, были обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативными, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами.

1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.-Л.: Гослитиздат, 1928.

Советы избирались гражданами, волеизъявление через местные советы стало базовым принципом местного самоуправления. Иные органы самоуправления создавались местными советами, которые в соответствии с Законом 1990 г. являлись органами государственной власти, т.е. самоуправление формировалось в недрах местной государственной власти и входило в единую структуру власти страны. Закон прописывал также формы прямой демократии: местные референдумы, собрания, сходы граждан, а также органы территориального общественного самоуправления.

В мае 1991 г. Съезд народных депутатов исключил из Конституции РСФСР упоминание о советах в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как о местных органах государственной власти. Однако статья 85 по-прежнему устанавливала, что все советы, включая и названные, составляют «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР».

Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т.е. в традиционных, сложившихся административно-территориальных границах, через представительные органы власти — местные советы народных депутатов и органы управления — местную администрацию, через местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через территориальное общественное самоуправление населения.

До принятия этого закона высшим должностным лицом местной власти был председатель совета. Закон не устанавливает высшего должностного лица, но вводит нового субъекта местного самоуправления — главу местной администрации, который по смыслу, по объему полномочий и способу их исполнения (єдиноначально) — первое должностное лицо местной власти. Это стало признаком прекращения монополии советов как основного органа местного самоуправления и началом смещения акцентов в системе местного самоуправления с представительной власти на исполнительную, а вскоре стало явной тенденцией.

Глава местной администрации должен был представлять совету ежегодный отчет о деятельности администрации. Акты местной администрации в обязательном порядке должны были направляться в местный совет. Глава местной администрации мог опротестовать решение совета, но протест, в свою очередь, мог быть отклонен большинством голосов депутатов (не менее половины числа депутатов, установленных для данного совета).

Совет мог выразить квалифицированным большинством голосов депутатов недоверие главе администрации и руководителям органов и структурных подразделений местной администрации. После вынесения такого решения в отношении главы администрации следовало назначение голосования об отзыве главы.

Поскольку местное самоуправление еще находилось в структуре государственной власти, сохранялась подчиненность советов и администраций вышестоящим советам и администрациям, которые регулировали межбюджетные отношения, могли отменять акты нижестоящих советов и администраций, рассматривали споры между местными советами (кроме имущественных). Советы могли на договорной основе передавать часть своих полномочий другим советам. В то же время органы местного самоуправления и органы государственной власти не были вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции другой стороны.

В целом законы 1990 и 1991 гг. сыграли положительную роль. Основным звеном в системе местного самоуправления были названы советы (в зависимости от местных и национальных традиций допускались иные наименования представительных органов власти). Вводилось понятие «коммунальная (муниципальная) собственность» как достояние населения и экономическая основа местного самоуправления. Местное самоуправление в правовом отношении максимально приближалось к населению. Закреплялась двухуровневая организация местного самоуправления, единая для всей Российской Федерации модель органов, выборность как местных советов, так и глав местных администраций, внутренние системы ответственности и контроля, в том числе со стороны населения.

После августовских (1991 г.) событий Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в соответствии с которым 25 ноября 1991 г. был издан Указ Президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций». Президент получил право назначения и смещения глав краевых, областных администраций. Был введен порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации с согласия местного совета. Таким образом, была создана вертикаль исполнительной власти, звенья которой — главы администраций — полностью зависели от того, кто их назначал и смещал, т.е. от вышестоящего исполнительного руководителя.

Статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона о местном самоуправлении 1991 г., прежде всего в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед советом и населением. По своему правовому, да и фактическому статусу глава местной администрации стал представителем государства на территории совета, а не субъектом местного самоуправления-Изменения в Конституции в апреле 1992 г. утвердили местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти. Однако этап его эволюционного развития был вновь прерван событиями 1993 г. Указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. положили начало «президентской реформе» местного самоуправления.

Отменялись статьи закона о местном самоуправлении 1991 г., касающиеся местных советов, статус народного депутата местного совета народных депутатов, деятельность местных советов прекращалась, их функции перешли к администрациям (которые возглавляли назначенные вышестоящим руководителем исполнительной власти главы). Представительные органы были лишены права отмены актов главы администрации, права выражения недоверия главе администрации и руководителям структурных подразделений администрации.

Наиболее важные решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, представительные органы могли принимать только по согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации).

Представительные органы местного самоуправления могли избираться только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тыс. человек. В районах и сельсоветах представительные органы должны были быть сформированы из представительных органов городов и поселений. Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались лишь для поселений с численностью населения до 50 тыс. человек. В поселениях с численностью населения свыше 50 тыс. человек органами местного самоуправления утверждались собрание представителей, избираемое населением, и глава администрации, назначенный главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа или избираемый глава местного самоуправления. Все главы местных администраций, независимо от того, были они назначены или избраны, стали главами местного самоуправления.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. устанавливалось, что глава местного самоуправления выносит на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях представительного органа местного самоуправления и одновременно является главой местной администрации. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления (по Закону о местном самоуправлении 1991 г., глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами).

Местное самоуправление оказалось тогда в центре политической борьбы. «Президентская реформа» местного самоуправления

 

означала его сворачивание. Главная цель реформы состояла в ликвидации советской системы местной власти.

Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ формально обозначила разрыв с советской властью, переход на модель децентрализации власти вместо советского демократического централизма. Последующие нормативно-правовые акты (законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138-ФЗ от 26 ноября 1996 г., «О финансовых основах местного самоуправления» № 126-ФЗ от 1 сентября 1997 г. и др.) были попыткой сообщить местному самоуправлению импульс к становлению и дальнейшему развитию.

Местное самоуправление на современном этапе. Концепция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в редакции 2003 г.) восстанавливает отдельные положения более ранних нормативных актов, в том числе 1990, 1991 гг., признает право людей на управление своей территорией, самостоятельную жизнь за пределами установленных Центром норм и нормативов.

Закон имеет рамочный характер, так как установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении регионов и Российской Федерации. Более подробное регулирование должны осуществлять субъекты РФ своими законами. Однако законы субъектов РФ либо просто повторяют нормы Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» нормы законов субъектов РФ идут вразрез с нормами Федерального закона.

Во многих положениях повторяется редакция 1995 г.: разграничение полномочий между уровнями власти, определение перечня вопросов местного значения, правомочия в сфере регулирования местного самоуправления. Особенностью Закона в редакции 2003 г. является закрепление двухуровневого построения муниципальных образований (на практике оно уже было преобладающим) и их унификация, одновременное изменение бюджетного и налогового законодательства (правда, еще нет уверенности, что это в интересах местного самоуправления).

Основная концепция построения местного самоуправления Законом не меняется и по-прежнему базируется на отделении местного самоуправления от государственной власти, децентрализации (как свидетельствует предшествующий опыт, на практике это реализовать невозможно).

В новой редакции закона не было необходимости, так как не реализованы положения закона 1995 г., новая редакция привносит еще больше неопределенности, дезорганизации в построение местной власти. Не случайно, что в него постоянно вносятся изменения, а срок вступления в силу продлен до начала 2009 г. При реорганизации местного самоуправления во многих случаях сохранились советы как форма организации представительной власти. Однако это понятие наполнилось другим содержанием.

С другой стороны, Правительство РФ ставит перед местным самоуправлением тоже нереальные задачи, вплоть до повышения темпов экономического роста, конкурентоспособности предприятий, повышения жизненного уровня.

В СССР советы — органы власти, действующие в соответствии с принципами коллегиальности управления, демократического централизма, территориально-производственного построения. Их компетенция однотипна и различается лишь масштабом территории. Решения принимают большинством голосов при соблюдении соподчиненное™, иерархичности уровней, т.е. действует вертикаль власти: сельские советы подчиняются районным, районные — областным. Города имеют один из трех уровней подчиненности: районный, областной, республиканский. Производственный сектор управляется по ведомственному принципу. Местный совет не управляет предприятием республиканского подчинения, хотя и учитывает его присутствие на территории в своих планах развития1. Местные советы входят в структуру государственной власти и представляют интересы центра на своей территории.

Критики советской системы обвиняют советы в недемократичности, бюрократизации, отрыве от населения. Однако теперь в советах отменены нормы представительства рабочих и крестьян, а численность депутатов сокращена в 5—10 раз, что нельзя считать шагом в сторону демократии.

Отрыв власти от народа углубился.

В 1990 г. по Закону о выборах 1989 г. советы избирались в со-

ставе, чел.:

 

 

 

областной

- 250;

города областного подчинения

— 200;

автономной области

- 100;

района

-75;

автономного округа

-75;

района в городе

— 100;

г. Москвы

- 400;

поселка

- 50;

г. Ленинграда

- 450;

сельсовета

- 30.

Теперь в Московской городской думе, например, 35 депутатов (население 10 млн чел.), а в сельском поселении — 7 (население 1000 чел.).

1 Как и сейчас, муниципалитет не управляет частным предприятием, но должен учитывать влияние его деятельности на население.

Советы — основа демократии. Борьба с советами и по форме, и по содержанию опасна. Их отмена есть отмена демократии. Согласно Европейской хартии местного самоуправления советы —

зо

31

основа местного самоуправления. Советы устояли под новыми названиями, вывесками, но изменились их сущность, назначение. С утратой советами своей основополагающей роли форма и содержание местного самоуправления расходятся в разные стороны, не соответствуют друг другу.

На современном этапе местное хозяйство и местное самоуправление функционируют под воздействием рыночных отношений. Они определяют направление развития, подстраивают под себя экономику и политику, в том числе экономическую базу местного самоуправления. Характерен определенный Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» курс на ограничение масштабов муниципальной собственности, преобразование ее в частную.

Ликвидация муниципальных предприятий в ряде регионов уже привела к росту безработицы, сокращению налогооблагаемой базы. Органы местной власти, учитывая пассивность частного капитала, были вынуждены принимать меры, своими средствами участвуя в восстановлении предприятий, попавших в кризисную ситуацию из-за неэффективности действий собственников.

В настоящее время поставлена задача рационализации муниципального хозяйства в рамках оптимизации состава муниципальной собственности, отчуждения объектов, не связанных с осуществлением функций местного самоуправления. В результате ожидается сокращение объема оказываемых ими услуг. Естественно, если муниципальные образования будут выполнять меньше функций, надобность в них не исчезнет. Кроме того, изъятые из ведения местного самоуправления функции могут ему же возвращаться в виде делегирования государственных полномочий.

Делегирование подчеркивает единство системы публичной власти. О невхождении местного самоуправления в государственные структуры можно говорить лишь в конституционно-правовом смысле; административная и финансовая система едина с равноправием в доступе к финансовым ресурсам страны. Более того, экономика любого предприятия не может развиваться вне среды, создаваемой муниципальным сектором, вне связи с местными ресурсами и инфраструктурой.

Реформы не должны поколебать предназначение местного самоуправления, так как это противоречит Конституции страны. Гражданское общество такого не допускает.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 |