Имя материала: Экономика муниципального сектора

Автор: А.В. Пикулькина

1.5. ресурсы муниципального сектора

Социально-экономическое развитие муниципального сектора требует разнообразных ресурсов. Их совокупность формирует потенциал каждого муниципального образования. Объем ресурсов ограничен территорией муниципального образован™. Юрисдикция муниципального образования распространяется на все составляющие ресурсов в рамках его полномочий и компетенции.

Ресурсы делятся на федеральные, региональные, местные. На конкретной территории могут находиться как ресурсы, используемые федеральной и региональной властями вследствие их значения для обеспечения общегосударственных интересов, так и ресурсы, используемые муниципалитетами. Отдельные территории имеют природные ресурсы — запасы полезных ископаемых, в том числе редких, у других таких доходных ресурсов меньше или вовсе нет. При закреплении ресурсов за уровнями власти руководствуются принципами обеспечения их достаточности по объему для выполнения полномочий, эффективностью использования на том или ином уровне власти.

Природные ресурсы. Земля — это прежде всего территория для размещения населения и производства (независимо от форм собственности и целевого назначения). Границы территорий муниципальных образований устанавливаются органами власти субъекта РФ с учетом исторических границ мест их компактного проживания и не могут быть изменены без учета мнения населения.

Зонирование территории — выделение зон жилищной застройки, промышленно-складских, рекреационных и резервных — определяется градостроительной документацией, генеральными планами городов и поселков.

В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местное самоуправление наделено полномочиями по предоставлению и изъятию земельных участков, регистрации прав на землю, организации ведения земельного кадастра, планированию использования земель и т.д.

Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. За муниципальными образованиями признается право на земельную собственность как одно из условий экономической самостоятельности.

В Земельном кодексе РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений: «изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель».

Право собственности может было реализовано только после того, когда специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям подготовит перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, а Правительство эти перечни утвердит.

В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Законом «О разграничении государственной собственности на землю» №101-ФЗ от 17 июля 2001 г., а именно:

земли особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

земли сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения, природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, или под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

земли запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Чтобы муниципальные образования стали собственниками своих земель, необходим не только федеральный закон, но и закон субъекта РФ, закрепляющий эти права на местах, так как земельный вопрос находится в совместном ведении государственных органов и субъектов РФ.

Земли под приватизированным имуществом не могут быть муниципальными. По данным Конгресса муниципальных образований РФ только 20\% городских земель может быть передано в муниципальную собственность. В основном это земли под муниципальным жилым фондом, объектами социально-культурного назначения, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства.

Природные ресурсы приносят ренту, т.е. доход сверх среднего уровня. Природную ренту от нефти и газа целесообразно аккумулировать на федеральном уровне, чтобы обеспечить контроль за финансовыми потоками при экспортных сделках. Плату за землю рациональнее направлять в муниципальные бюджеты, поскольку только органы местного самоуправления могут эффективно контролировать эти платежи. Политика местной власти должна быть направлена на максимизацию использования ресурсных возможностей.

Трудовые ресурсы. Демографические процессы в узком понимании охватывают воспроизводство народонаселения: естественное движение населения (рождаемость, смертность, браки, вдовство, разводы) и миграцию.

Экономическим ресурсом и фактором производства служат трудовые ресурсы, которые выделяются из общей численности населения.

Трудовые ресурсы — это часть населения страны, способного участвовать в народном хозяйстве. Численность трудовых ресурсов характеризует потенциальную массу живого труда или «запас» рабочей силы, которым располагает общество для осуществления материального и духовного производства. При выделении трудовых ресурсов из общей численности населения используют критерий «трудоспособный возраст», границы которого подвижны и зависят от социальных и экономических условий развития общества. В настоящее время в России установлены границы этого критерия: для женщин 16—55 лет, для мужчин 16—60 лет.

Количество и качество трудовых ресурсов определяется закономерностями динамики народонаселения и эффективностью демографической политики государства.

В настоящее время в РФ сложилась крайне неблагоприятная ситуация в области воспроизводства населения, которая может быть охарактеризована как затянувшийся демографический кризис, ведущий к необратимым негативным последствиям. С 1992 г. в России смертность населения превышает рождаемость, в резуль-тате^еш происходит естественная убыль населения.

Наиболее негативной особенностью современного демографического кризиса России является беспрецедентно высокая смертность населения в трудоспособном возрасте. Смертность мужчин в трудоспособном возрасте в 4 раза превышает смертность женщин. И на первое место вышла смертность по неестественным причинам: из-за несчастных случаев, травм, убийств, самоубийств.

Рост смертности в трудоспособном возрасте и повышенная смертность мужчин ведут к увеличению численности вдов и несовершеннолетних сирот, преобладанию в старших возрастных группах населения одиноких женщин.

Снижение рождаемости наблюдалось в России с начала XX в. Несколько раз ее сокращение носило острый, кризисный характер, связанный с острейшими социальными потрясениями: Первой мировой, Гражданской, Второй мировой войнами.

Четвертое снижение рождаемости наблюдалось в 1960-е годы; оно объясняется «эхом войны» — низкой рождаемостью девочек в период Великой Отечественной войны, а также массовым вовлечением женщин в сферу наемного труда. К тому же с начала 1960-х годов началось суженное воспроизводство населения (поколения детей становились меньше поколений родителей).

Последнее (пятое) кризисное сокращение рождаемости наблюдается с начала 1990-х годов. С этого времени массовая двухдетная модель семьи заменяется массовой однодетной при росте числа бездетных семей. Демографы объясняют это падение рождаемости уменьшением численности женщин в наиболее фертильных возрастах (второе «эхо войны»), продолжением общемировой тенденции демографического перехода (долговременным снижением рождаемости и смертности и ростом продолжительности жизни) и началом в России второго демографического перехода.

Теория второго демографического перехода объясняет снижение рождаемости в странах Западной Европы во второй половине XX в. качественными сдвигами в институте семьи и брака: ослаблением института семьи, ростом числа разводов, увеличением числа «пробных», нерегистрируемых браков и внебрачной рождаемости, падением ценности детей в системе материальных ценностей и др. В России с 1990-х годов действуют и другие неблагоприятные факторы, связанные с экономической и социальной политикой государства.

Переход к рыночной экономике привел к снижению уровня и качества жизни большинства семей, неуверенности в завтрашнем дне, социальной дезориентации значительной части семей, росту преступности, насилия, асоциального поведения. Усиливается неоправданная поляризация общества, значительны масштабы бедности, снижаются уровни государственных социальных гарантий. Большая часть семей не может обеспечить социально приемлемый уровень благосостояния на трудовой основе, а действующие социальные гарантии, выплаты и льготы не обеспечивают реальной защиты семьи от нищеты и лишений. Ухудшается структура и качество питания большинства семей, снижаются доступность и качество услуг здравоохранения, образования, культуры, отдыха, физической культуры и спорта. Острой проблемой стала доступность дошкольного образования, в первую очередь из-за сокращения числа детских садов, а также из-за перепрофилирования детских учреждений.

Для поддержания необходимой численности населения потребуется проведение социально ориентированной экономической и активной семейной, демографической и иммиграционной политики, направленной на снижение смертности и увеличение продолжительности активной, творческой жизни человека, создание благоприятных условий для повышения качества жизни семей и наиболее полной реализации потребностей семей в детях, и создание условий для закрепления мигрантов в России. Деятельность органов местной власти должна быть направлена на создание благоприятных условий проживания, лечения, обучения населения. Структура локализованных потребностей населения определяет состав отраслей непроизводственной сферы, предприятия и объекты которой должны быть сконцентрированы на территории муниципального образования.

Даже при коренном улучшении материального положения семей, обеспечении наиболее благоприятных условий для рождения и воспитания детей, при активной иммиграционной политике вряд ли удастся вернуться к двухдетной семье в массовых масштабах и нулевому приросту населения.

По прогнозу Федеральной службы государственной статистики при ожидаемом общем сокращении численности населения страны численность населения трудоспособного возраста и его доля во всем населении будут увеличиваться вплоть до 2006 г. и составят соответственно 89,8 млн человек и 63,6\%. Это временное явление обусловлено особенностями воспроизводства населения в 1980-е годы, когда наблюдалась очередная волна повышения рождаемости в результате проведения активной демографической политики.

С 2006 г. по всем вариантам прогноза неизбежно сокращение численности населения трудоспособного возраста. К 2016 г. прогнозируется всего 80,4 млн человек трудоспособного возраста (59,9\% все^а населения), т.е. в целом за период с 2006 по 2016 г. сокращение составит 9,7 млн человек. Еще более негативные изменения ожидаются в структуре населения моложе и старше трудоспособного возраста. Численность детей, по прогнозам, будет постоянно сокращаться с 27,9 млн человек в 2001 г. до 20,6 млн в 2016 г., а пожилых — вырастет с 29,9 млн до 33,4 млн за этот же период. Это означает сокращение численности населения в целом, особенно его трудоспособной части, и рост числа пенсионеров в последующие годы.

Этот прогноз составлен с учетом благоприятных для России тенденций миграционного движения населения. За 1990-е годы из стран СНГ и Балтии в Россию переехало более 8 млн человек. Своим составом иммигранты способствовали омоложению населения России. В перспективе прогнозируется имиграция еще примерно 4 млн человек.

Таким образом, в начале XX в. социально-экономическое развитие России будет проходить в условиях недостаточного демографического потенциала населения. Дефицит населения — это объективная реальность, которую необходимо учитывать в муниципальной политике.

Производственно-финансовый потенциал. Муниципальный сектор обеспечивает производственное и социальное обслуживание местного населения, используя для этого потенциал предприятий и учреждений. Направленность их деятельности соответствует отраслевой структуре городского и сельского хозяйства, которая включает следующие основные подразделения:

электрические и тепловые сети;

водоснабжение и водоотведение;

ремонт и содержание дорог;

транспортное обслуживание;

спецавтобазы по вывозу мусора;

жилищное хозяйство (ремонт и техобслуживание);

общественное питание (в том числе обслуживание школ, больниц, детских дошкольных учреждений);

торговая сеть (магазины, рынки);

предприятия ритуальных услуг;

заказчик строительства;

сектор обмена и продажи жилой площади.

Муниципальные образования, будучи учредителями муниципальных учреждений и унитарных предприятий, заинтересованы в том, чтобы эти предприятия, с одной стороны, выполняли определенные функции, необходимые для населения, а с другой — приносили доходы в бюджет.

Социальные, некоммерческие задачи находятся в ведении муниципальной власти. Если то или иное муниципальное предприятие должно участвовать в решении социальных задач, требующих расходов, муниципальные власти должны выдать предприятию муниципальный заказ на сумму, компенсирующую его расходы на выполнение социальных функций. С учетом суммы по муниципальному заказу у предприятия должна быть прибыль. Предприятиям коммунальной инфраструктуры (электро-, газо-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, ремонт и содержание дорог и др.) при необходимости выдаются дотации.

Социальная инфраструктура — школы, больницы, объекты культуры и др. — представляет собой материальную основу предоставления услуг, оплачиваемых не самим населением, а местными бюджетами, т.е. не приносящих дохода муниципальным образованиям. Поэтому они не могут рассматриваться как экономическая база местного самоуправления. Социальная инфраструктура требует от органов местного самоуправления постоянных и значительных финансовых затрат, необходимых для самого существования и функционирования этих объектов. При этом налагаются принципиально важные ограничения, обусловленные конституционными гарантиями бесплатности предоставления определенных видов услуг и законодательными нормами льготного обслуживания ряда категорий населения или работников.

Однако проводимые в настоящее время социальные реформы предусматривают увеличение платности социальных услуг, расширение крута социальных объектов, работающих на самоокупаемости. Наиболее заметна такая тенденция в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Расширенное воспроизводство в муниципальном секторе осуществляется в основном посредством инвестиций в социальную сферу. Доля инвестиций в основной капитал муниципального сектора в общем объеме инвестиций субъектов РФ составляет 4—5\%. Порядка 60—70\% всего их объема направляется на строительство и капитальный ремонт объектов здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства. Самый весомый объем инвестиций — 40—50\% — вкладывается в жилищно-коммунальное хозяйство, 20—25\% — в социальную сферу. Основными объектами инвестирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются котельные, сети водопроводов, канализации, газо- и теплоснабжения. Основные объекты инвестирования в социальной сфере — образовательные и медицинские учреждения. В охрану окружающей среды вкладываются средства, направляемые на реконструкцию и строительство очистных сооружений и предприятий по утилизации бытового мусора. Инвестиции по транспортной отрасли в основном идут на обновление парка пассажирского электро- и автотранспорта.

В территориальном разрезе объем инвестиций существенно дифференцируется (табл. 1.5, в расчете на одного жителя федеральных округов).

Основным приоритетом инвестиционной политики является реализация программных мероприятий, входящих в состав федеральной целевой программы «Жилище» и соответствующих ей региональных жилищных программ, а также программ благоустройства, водоснабжения и газификации муниципальных образований. Несмотря на наметившиеся положительные тенденции, связанные с ростом объема инвестиций, муниципальный сектор экономики остается зоной низкой инвестиционной привлекательности. Инвестирование ограничено ресурсами бюджетной сферы и, следовательно, развитие отраслей за счет привлечения средств инвесторов малоперспективно. Недостаточная инвестиционная активность населения связана в основном с ухудшением структуры потребления и снижением накоплений.

Заем средств связан с коммерческими рисками и поэтому используется редко. Органы местной власти не могут рисковать средствами населения.

Правовые ресурсы. Источником правового ресурса служат муниципальное право, нормативно-правовые акты, которые наделяют муниципальные образования полномочиями в экономической и социальной сферах. Они подразделяются на три уровня: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне важным источником муниципального права служат федеральные законы:

специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления;

составляющие законодательную основу других отраслей права (жилищного, налогового, земельного, экологического и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления.

К основным законам относятся:

•   Федеральный закон (с изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. (отдельные статьи действуют до 2009 г.);

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-Ф3 от 6 октября 2003 г. (частично введен в действие с 2006 г., а по отдельным статьям — с 2009 г.);

Гражданский кодекс РФ;

Бюджетный кодекс РФ;

Налоговый кодекс РФ;

Земельный кодекс РФ;

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» №101-ФЗ от 17 июля 2001 г.;

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» №101-ФЗ от 24 июля 2002 г.

К источникам муниципального права также относятся федеральные подзаконные акты. В их числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.Также к источникам муниципального права относятся постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда.

На региональном уровне источниками муниципального права служат нормативные правовые акты субъектов РФ: конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления и др.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, областных администраций, других органов исполнительной власти субъектов РФ, а также решения судов.

На местном уровне источниками муниципального права служат уставы муниципальных образований, нормативные акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции ни в правовое поле органов государственной власти, ни в сферу прав физических и юридических лиц, решает вопросы местного значения и исполняет делегированные государственными органами полномочия.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 |