Имя материала: Экономика общественного сектора

Автор: Ахинов Г.А

Тема 8 основные субъекты политического рынка

1. Принцип профессионализма и высокой информированности политиков

Существуют различные концептуальные подходы к государственности. В частности, один из них отражает нормативный подход к государственной службе и к требованиям работников этих служб. В соответствии с таким подходом люди, занятые в государственных структурах, руководствуются в первую очередь общественными интересами, они подчиняют свои личные интересы служению государственному делу, всеобщему благу. Их деятельность направлена на соблюдение законности и на решение социальных задач современного общества. Все это требует от них высоких нравственных качеств, неподкупности, честности и справедливости, высокой профессиональной этики и культуры административного управления. Государственная деятельность, будучи по своей природе общественной, некоммерческой, создает благоприятную атмосферу для реализации социальных качеств людей, таких, как коммуникабельность, коллективизм, солидарность и т.п. Человеческий фактор играет значительную роль в государственном управлении. От уровня культуры, профессионализма и личностных качеств управленческих кадров во многом зависит эффективность функционирования государственной машины, что в свою очередь определяет морально-политическую обстановку в обществе. Поэтомутребования к профессиональному отборулюдей для государственной деятельности выше, чем к какому-либо иному виду занятости.

Еще в конце XIX в. представители немецкой и русской школ государственности рассматривали государство и благотворительную деятельность как противовес и амортизатор эгоистической природе рынка. Вместе с тем ими была выявлена внутренняя закономерность развития государственного аппарата, относительная самостоятельность особого социального слоя — бюрократии. Она обладала как положительными, так и отрицательными качествами. Чем больше увеличивалась численность бюрократии, тем сильнее становились отрицательные качества ее работы: формализм, волокита, бездушие, кастовость и корпоративность, казнокрадство и пренебрежение общественными интересами в угоду личным мотивам и т.п.

Все это давало основание некоторым теоретикам (анархистам, социалистам) рассматривать государство как зло. Они связывали дальнейший прогресс общества со сломом государственного аппарата и переходом к общественному самоуправлению.

Другие теоретики видели недостатки современной парламентской формы государственности и делали ставку на авторитарные типы государственного управления, в том числе на монархический строй.

 

В современных условиях традиционная концепция получила свое развитие в широкой трактовке общественного выбора в условиях парламентской демократии. Эта концепция до сих пор служит основой для разграничения нерыночной государственной деятельности и рыночной, для противодействия проникновению рыночных отношений в сферу государственного управления. Данная концепция имеет важное значение для противостояния тенденции поставить государственный аппарат в зависимость от экономической власти коммерческих структур и не допустить использование государственной власти как средства зарабатывания денег. Эта концепция представляет собой теоретическое обоснование активной политики борьбы с коррупцией в госаппарате. Но она вынуждена считаться со сложными реалиями современной жизни, не может полностью игнорировать участие частного интереса в общественном выборе. Разумеется, воздействие частного интереса в общественном выборе нельзя абсолютизировать. Сведение поведения людей в политике только к мотивам личной выгоды означало бы отрицание нерыночной природы государственной деятельности и циничное оправдание коррупции чиновничьего аппарата.

2. Общественный выбор на основе соревнования партийных программ в условиях представительной демократии. Механизм лоббирования

Современное общество для решения многих социально-экономических проблем своего функционирования и развития вынуждено использовать институт представительной демократии. Как уже отмечалось, она представляет собой политическую систему всеобщих выборов, в которой несколько партий конкурируют в борьбе за голоса избирателей. В основе этой системы лежит основополагающий принцип делегирования и передачи гражданами с помощью выборов своих полномочий доверенным лицам в органах власти с тем, чтобы они при принятии решений учитывали интересы этих граждан. Представительная демократия — это плюралистическая, конкурентная демократия. Благодаря ей осуществляется волеизъявление граждан при принятии государственных решений не по отдельным вопросам, а по альтернативным социально-экономическим программам. В общественном, государственном выборе наряду с избирателями и политиками (представителями законодательной и выбранной исполнительной власти) принимают участие также чиновничий аппарат (бюрократия) и заинтересованные общественные группы. Так, по мнению экспертов, лоббированием сопровождается абсолютно любой обсуждаемый в парламенте законопроект, который предполагает выделение финансирования или предоставление льгот и преференций.

Стремление политиков к победе на выборах и завоеванию максимально большего числа избирателей приводит к ориентации на текущие программы с явными выгодами и с расплывчатыми затратами, с расчетом на их возмещение в перспективе. С точки зрения объективного анализа затрат и выгод такие программы могут привести к экономически неэффективному использованию ресурсов. Некоторые программы могут быть эффективными сточки зрения явных частных затрат и явных частных выгод, нос позиции перспективы и анализа общественных затрат и общественных выгод не оправданы. Однако политические деятели будут заинтересованы в предложении таких программ, поскольку они получат поддержку избирателей. В то же время они не будут рисковать на выборах и предлагать программы стратегического характера, требующие немедленных крупных затрат и соответственно повышения налогового бремени населения, экономический эффект от реализации которых будет получен только в долгосрочной перспективе или же получение его с трудом поддается количественной оценке. Эти программы не дают гарантий для политиков втом, что за них проголосует большинство избирателей.

Политики в борьбе за голоса избирателей учитывают феномен «фискальной иллюзии» граждан, который выражается в бюджетно-налоговой сфере в существовании временного лага между налоговыми поступлениями и общественными расходами, принимающими форму бесплатного предоставления социальных благ, широкого использования косвенных налогов вместо прямых и государственного долга при финансировании различных программ, предлагаемых для избирателей. Это значит, что избиратели недооценивают налоговую нагрузку и переоценивают преимущества общественных расходов. Существует и такое понятие, как политический конъюнктурный цикл принятия государственных решений политиками и партиями, стоящими у власти. Они, как правило, сразу после избрания стремятся принять непопулярные решения в расчете на получение экономического эффекта. Ориентируясь на переизбрание на новый срок, перед выборами правящие партии и политики заинтересованы в проведении популистских мероприятий и программ, дающих ощутимый краткосрочный эффект в потреблении ценой потери в инвестициях, в ущерб интересам будущего поколения.

Исследования, проведенные в начале 1980-х годов в ФРГ, показали, что повышение безработицы на 1\% ведет к падению популярности правительства на 0,82\%, соответственно повышение уровня инфляции сокращает ее на 0,71\%. В то же время повышение темпов экономического роста ведет к незначительному росту популярности (на 0,31\%). Поэтому не случайно правящие партии и стоящие у власти политики рестрикционную финансовую политику проводят в начале легитимного периода их пребывания у власти, а экспансивные меры по дефицитному финансированию осуществляют в конце избирательного периода. Они ожидают, что позитивный эффект дефицитного финансирования скажется на занятости быстро. В то время как эффект рестрикционной финансовой политики, направленной на ограничение инфляции, проявляется через продолжительный период времени, т.е. после выборов, и плодами такой политики могут воспользоваться политические конкуренты. Проблемы политического конъюнктурного цикла становятся предметом исследования новой отрасли экономических знаний, такой как экономическая теория политики или новая политическая экономия.

Таким образом, по политическим соображениям, т.е. по соображениям необходимости победы на выборах, могутбыть приняты программы, допускающие неэффективное распределение ресурсов. В этом также проявляются несовершенство общественного выбора и провал государственного сектора.

В этой связи важно отметить, что социальная наука уже давно установила, что делегирование множеством лиц своих полномочий в пользу одного лица порождает феномен политического отчуждения. Тогда лицо получает право рассматривать себя как группу, говорить и действовать как целая группа и даже осуществлять принуждение по отношению к группе. То есть речь идет о легитимной монополизации представителем интересов представляемых им лиц. В результате этого социальное пространство действий представляемых лиц, доверителей не тождественно политическому пространству. Как отметил М. Вебер, представители власти могут жить «для политики и с политикой». Для профессионалов-политиков характерна двойная игра, «двойной стандарт», поэтому они «живут с политикой» при условии, что живут для политики. И как следствие этого, связь профессионалов-политиков с избирателями опосредована и детерминирована условиями соперничества со своими политическими конкурентами.

Так, в соответствии с теорией общественного выбора, по мнению Дж. Бьюкенена, на политическом рынке действует «невидимая рука», которая и направляет поведение лиц, управляющих государством, так, что они, стремясь максимизировать свое собственное благополучие и преследуя собственные интересы, одновременно реализуют интересы общества. Поэтому, как мы уже отмечали, политическое пространство можно представить как своеобразный рынок, на котором в условиях конкурентной борьбы обеспечивается политическое равновесие.

Интересы различных категорий лиц, принимающих государственные решения, неодинаковы. Так, выборные представители власти ориентированы на получение максимального количества голосов и победу на выборах (быть избранным и переизбранным). Другие заинтересованные группы (например, корпорации, профсоюзы, ассоциации и т.п.) преследуют свои цели — получить с помощью государственных органов власти крупные материальные выгоды — так называемую политическую ренту. Под политической рентой в данном случае понимаются платежи заинтересованным группам в размерах, превышающих те суммы, которые они могли бы получить при добросовестной, справедливой рыночной конкуренции.

Эффективностьлоббистскогодавления заинтересованных групп на политических деятелей определяется тем, что политическая карьера выборных представителей власти, как правило, непродолжительна и часто ограничена периодом между выборами, что создает у них возможность использования своего политического положения для поддержки заинтересованных групп лоббистов. Политики также могут рассчитывать на приглашение в последующем занять управленческую должность в сфере делового бизнеса. При этом политические деятели отдают себе отчет, что отказ от реализации особых целей заинтересованных лоббистских групп, имеющих сильное политическое влияние, означает потерю финансовой поддержки их избирательных кампаний. Кроме того, защита интересов в концентрированном виде имеет больше шансов на успех, чем защита интересов слабоорганизованных и плохо информированных групп населения. Вместе с тем, реализуя цели лоббистов в получении материальных выгод, политические деятели могут и не потерять поддержки избирателей-нелоббистов.

Лоббизм в процессе принятия общественных решений проявляется втом, что очень большой вес придается предпочтениям

групп, интересы которых представлены в концентрированном виде, а реализация этих интересов осуществляется в ущерб интересам большинства граждан и общества в целом (схема 8.1). В то же время распределение ресурсов в пользу лоббистских интересов может оказаться с экономической точки зрения неэффективным и представляет собой несовершенство общественного выбора, а следовательно, является одним из провалов государства.

Решение

Государственная власть

Закон Указ

Комитет

Ассоциация Холдинг Концерн

Профессиональная лоббистская организация

Постановление Приказ Распоряжение

В интересах

Интерес

Предприятие Бизнес

Схема 8.1. Механизм осуществления процесса лоббирования Лоббизм впервые появился в Англии в XVII в. Слово «лобби» первоначально означало проходные коридоры (вестибюли), примерно с 1640 г. им стали называть помещение вокруг залов заседания английского парламента, где избиратели могли встретить вышедшего из зала заседаний депутата с тем, чтобы попытаться убедить его поддержать тот или иной проект закона. К началу XIX в. за данным термином окончательно закрепился современный смысл.

В разных странах формы лоббирования существенно различаются.Так, можно утверждать, что существуют «национальные модели лоббирования», например американская и германская.

В США лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 г. Первой поправкой к Конституции, которая гарантирует право граждан обращаться в официальные органы с жалобами, а в 1876 г. был принят первый общеамериканский закон «О лоббистской деятельности», в соответствии с которым каждый лоббист должен был официально зарегистрироваться в палате представителей конгресса. В настоящее время действует федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности», который требует от лоббистов и их нанимателей обязательной регистрации и предоставления отчета о своих расходах. Лоббизм в США регулируется также многочисленными федеральными законами и законами штатов. Профессиональными лоббистами в США считаются те, кто тратит на лоббистскую деятельность не менее 20\% рабочего времени. В США успешно действуют крупные ассоциации лоббистов, представляющие интересы тех или иных отраслей экономики, а также профессиональных объединений. Как правило, такие ассоциации имеют свои представительства на федеральном уровне, на уровне штатов и на местном уровне, что дает им огромные возможности в организации лоббистской деятельности. Примером могут служить Торговая палата США, Американская ассоциация меховой промышленности, Национальная ассоциация производителей, Национальная ассоциация риэлтеров и т.д. Лоббистская деятельность в США может осуществляться по разным направлениям. Это и открытое отстаивание чьих-то интересов в комитетах законодательных органов или в судебных органах, и частные встречи лоббистов с должностными лицами. В США лоббистские организации также могут устраивать и публичные кампании с участием прессы, цель которых — обеспечить своим начинаниям поддержку «снизу». В настоящее время число официально зарегистрированных лоббистов только в Вашингтоне достигает 40 тыс., из которых значительное число — это экс-политики, использующие свои прежние связи.

Лоббизм по-немецки основан на принципе прямого воздействия представителей групп интересов на политические институты без участия посредников —«беспринципных» профессионалов. Поэтому, если в США бизнес старается демонстративно дистанцироваться от деятельности правительства, то в Германии напротив — представители бизнеса стремятся прямо включиться в выработку политических решений. В частности, при государственно-административных органах ФРГ действуют различные консультативные органы (совещательные советы, комитеты, комиссии), созданные по инициативе групп интересов. Поскольку эти консультативные органы не подвергаются правовой регламентации (в ФРГ нет закона о лоббизме), то они имеют возможность обеспечивать постоянные и гибкие связи между представителями крупного бизнеса и представителями государственного аппарата. Группы интересов также могут влиять и непосредственно на партии, а наиболее сильные группы интересов могут выдвигать в бундестаг и ландтаги своих депутатов.

Если говорить о России, то федерального закона о лоббизме пока еще нет. Однако, по оценкам экспертов, значительное число российских граждан занимается этим видом деятельности, а с 2004 г. действует национальная ассоциация лоббистов.

В настоящее время число лоббистских площадок соответствует числу государственных учреждений. И в первую очередь, это федеральные органы власти (Администрация Президента РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации). Лоббирование в этих институтах достаточно дорого, поэтому им занимаются крупные компании.

Основная федеральная лоббистская площадка — Государственная Дума. Как известно, борьбой лоббистов сопровождается принятие федерального бюджета и других важнейших законодательных актов. В Государственной Думе сложилась группа авторитетных депутатов из 40—50 человек, которые работают не первый срок, хорошо знают друг друга и имеют широкие связи. Именно через них ведется основная лоббистская работа. Различают следующие виды лоббирования:

отраслевое, которое выражается в защите интересов отраслей или крупных деловых объединений по отраслевому признаку, реализуется через комитеты или отраслевые межфракционные депутатские группы (МДГ);

региональное, которое заключается в отстаивании позиций предприятий и компаний отдельного региона; осуществляется региональными МДГ;

социатьно-политическое, которое направлено на защиту интересов политических партий и стоящих за ними деловых кругов, осуществляется через фракции;

индивидуальное, в том числе корпоративное, которое предполагает обеспечение проталкивания конкретных интересов отдельных бизнес-структур и осуществляется по линии комитетов или отдельных депутатов.

3. Специфика принятия решений исполнительной властью в системе государственной службы. Проблемы бюрократии

Особое место в процессе принятия общественных решений занимает исполнительная власть и прежде всего управленческий аппарат (бюрократия). Как показывает практика современного развития демократии и властных структур, и в России, и на Западе наблюдаются тенденции ослабления роли парламента в процессе принятия общественных решений и усиления роли исполнительной власти (правительства и управленческого аппарата). Снижается значение следующих функций парламента: во-первых, уменьшается вклад парламента в формирование политики и прежде всего его роль в определении перспектив общественного развития; во-вторых, падает политический вес парламента в осуществлении контроля над исполнительной властью; в-третьих, ослабевает непосредственная законотворческая функция парламента.

Все это усиливает процесс взаимозависимости властных структур и ведет к возрастанию роли бюрократии. Избранный депутатский корпус уступает по своей управленческой компетентности и информированности исполнительной власти и особенно бюрократическому аппарату, поскольку последние обладают постоянством и преемственностью в передаче традиций управленческого опыта. Ослабление политического контроля над бюрократией со стороны парламента сопровождается его стремлением подменить исполнительную власть, превратиться в «рабочий парламент» с тенденцией к специализации депутатов, формированию разнообразных парламентских комиссий и широким привлечением экспертов и консультантов. В конечном счете парламент подвергается процессу «бюрократизации», члены парламента становятся пленниками управленческих, бюрократических структур. Последним принадлежит решающая роль в подготовке проектов законодательных актов, а парламентариям отводится выполнение формальных функций законотворчества — ратификация и легитимизация.

Диктат бюрократии на подготовительной стадии законотворчества приводит к усилению ее роли в политическом руководстве страной, т.е. в процессе формирования целей политики, приоритетов и перспектив общественного развития.

Бюрократический аппарат становится главным проводником лоббистских интересов в процессе принятия государственных решений.

По мнению М. Вебера, социальная структурированность необходима не только для тех сил (социальных групп, сословий и т.д.), которые находятся непосредственно в системе аппарата управления и соответственно заинтересованы в его консервации, но и для всех членов общества. В этом случае господство получает свое функциональное оправдание и тем самым дает право на применение прямого насилия определенной группой лиц в интересах всего общества. Источник дальнейшего развития бюрократии М. Вебер видит в процессе концентрации (социальной, политической, экономической и др.), что, как известно, сопровождается отчуждением непосредственного исполнителя от средств производства. Это, в свою очередь, ведет к необходимости появления посредника, который сможет обеспечить восстановление этой связи. М. Вебер считает, что корни бюрократии гораздо более глубокие и лежат они не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, как принято считать, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации в целях обеспечения своей безопасности. Поэтому, по его мнению, бюрократия не является «надстройкой».

М. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», для которой характерно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип сформировался и постепенно проник во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием функций государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер выделяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом в управлении, а был скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». В свою очередь, рациональная бюрократия формировалась в эпоху Нового времени и изначально охватывала сферу частно-хозяйственной деятельности, а именно сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии стало распространяться и на другие сферы общественной жизни. В то же время общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, по мнению М. Вебера, четко отделялась от бюрократии частно-хозяйственной, так как соблюдался принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и соответственно разграничение экономической

и государственно-политической деятельности. СогласноМ. Веберу, современный бюрократ отличается от партимониального бюрократа гораздо большей «рациональной предметной специализированнос-тью и вышколенностью».

Как мы уже отмечали, социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочении вообще и поэтому видит глубокую внутреннюю связь между процессом бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Это, по его мнению, порождает опасность возникновения угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах жизни общества. Государственная бюрократия, начиная вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятиями, подрываетего мелочной опекой и вступает в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью.

Бюрократия заинтересована в максимизации объема своей управленческой деятельности (закон Паркинсона). Она работает в затратном режиме, стремится иметь как можно больший объем бюджета управленческого аппарата, так как от этого зависят размеры окладов и различных льгот, продвижение по службе, сила политического влияния и привлекательность работы в аппарате. Для бюрократии альтруистские цели и общественные нужды, как правило, являются побочными, сопутствующими мотивами их службы. При отсутствии внешних ограничений роста бюрократии ей внутренне присущи качества прогрессивного самовоспроизводства, корпоративной замкнутости и монопольного положения во властных структурах.

Бюрократический аппарат демонстрирует в концентрированном виде политический фетишизм и политическое отчуждение, стремясь узурпировать делегированные государственной властью полномочия членов общества и их интересы, идентифицируя себя с народом, а государственное дело рассматривает как собственное. Будучи уполномоченной и исполняющей обязанности суверена казенной собственности (государя, монарха в автократическом обществе или народа вдемократической стране), бюрократия фактически с этой собственностью обращается как со своей личной. И чем ниже политическая культура граждан, тем больше развита система делегирования своих полномочий властным структурам, тем ниже уровень общественного самоуправления и тем сложнее иерархическая структура управления государством, а значит и сильнее власть бюрократии.

Бюрократия является неотъемлемым спутником государства, ибо управление государственными делами нуждается в компетентных управленческих кадрах, государственных служащих. Без них не может работать государственная машина. Чем масштабнее огосударствление в обществе, тем сильнее его бюрократизация.

Стечением времени бюрократия формируется в особый кастовый слой общества, стоящий на службе господствующего класса и правящей партии. Статус особого слоя общества придают следующие факторы и социальные атрибуты: служебная иерархия и должностное категорирование (табель о рангах), специфический порядок приема и увольнения с работы, продвижения по службе, особый режим работы и отдыха, условия оплаты и пенсионного обеспечения, регулируемые особым правовым актом, отличным от общего трудового законодательства.

По сравнению с работниками частного сектора государственные служащие обладают преимуществом с точки зрения стабильности занятости и материального положения. Но эти преимущества покупаются ими ценой ограничения некоторых гражданских свобод и необходимости соблюдения особой государственной этики поведения.

Государственные чиновники по сравнению с другими категориями работников общественного сектора не имеют право участвовать в забастовках, принадлежать какой-либо партии и вести коммерческую деятельность.

Анархо-синдикалистский и радикально-социалистический путь слома государственной машины и ликвидации бюрократического аппарата на практике оказался несостоятельным. Созданный новый советский тип государства, несмотря на риторические декларации о социализме как живом творчестве масс, на деле в результате тотального господства государственной собственности и партийной монополии в общественной жизни оказался очень сильно бюрократизированным и высокоцентрализованным.

Демократическая концепция (либерально-демократическая и умеренно-социалистическая) обращала и обращает главное внимание на укрепление конституционно-правовых основ государственности и развития гражданского общества. В соответствии с этим решаются задачи ограничения власти бюрократического аппарата и повышения эффективности его работы. Особое значение придается развитию конкурентной парламентской демократии, оптимизации взаимоотношений, законодательной, исполнительной и судебной властей, совершенствованию процесса федерализма и прежде всего процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных

уровней управления.

Особый интерес представляет развитие общественных форм управления и усиление контроля за исполнительской дисциплиной государственного аппарата, в частности, строгое соблюдение установленных сроков завершения программ и мероприятий (так называемые законы «захода солнца»), установление жесткого порядка секвестирования управленческих расходов и устранение дублирования, параллелизма в работе управленческих структур путем межведомственной координации деятельности и принятия решений на основе программно-целевого подхода. Не менее важное значение имеет усиление правовых основ самостоятельности первичного звена общественного сектора — некоммерческих организаций, широкое использование в их работе способов и методов, имеющих аналогию с рыночным механизмом хозяйствования. Все это призвано предотвратить бюрократизацию общественно-политической жизни и управления государством.

Вопросы для самопроверки

1.         Опишите особенности и страновые различия механизмов лоб-

бирования в условиях представительной демократии.

2.         Дайте характеристику основных типов бюрократии.

Как вы понимаете тезис о том, что бюрократия обеспечивает потребность общества в его социальной организации?

Охарактеризуйте основные подходы к преодолению недостатков в деятельности бюрократического аппарата.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 |