Имя материала: Экономика общественного сектора

Автор: Ахинов Г.А

4. модели бюджетного федерализма (сша, германия, россия)

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса, практически не отделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подходом в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюджета, и доля их составляет в бюджете штата порядка 17\% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25\%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития.

Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной политики региона. При этом на полученные в рамках горизонтального выравнивания финансовые ресурсы используются не на покрытие расходов по текущему потреблению, а на развитие.

В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов местных бюджетов. Например, в Великобритании основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов составляют от 70 до 90\%. В Германии также доля местных налогов в доходах местных бюджетов невелика, в то же время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40\%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета федерального правительства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выделяются в основном на социальную сферу.

В Германии сложилась следующая практика определения бюджетных расходов в соответствии с полученными доходами и горизонтальным финансовым выравниванием.

На первом этапе определяются доходы территории, которые могут быть получены за счет закрепленных чистых местных налогов и от регулируемых налогов в зависимости от доли территории в соответствующих доходах. При выявлении такой доли в подоходном налоге руководствуются принципом местожительства налогоплательщика, а в налоге с корпорации — прибылью с предприятия, расположенного на данной территории.

На следующем этапе определяется объем средств, который образует совместный фонд территорий, направленный на горизонтальное выравнивание. Он определяется в соответствии с количеством жителей территории как Показателем концентрации предпринимательской деятельности и емкости рынка. Одна четвертая часть совокупной доли территории в налоге с оборота направляется в соответствии со специальным законом на горизонтальное выравнивание, на предоставление субсидий финансово слабым землям, с тем чтобы довести их доходы надушу населения до 95\% от среднего показателя по стране, т.е. в рамках горизонтального выравнивания полученные регионами Финансовые ресурсы используются для обеспечения текущих расходов.

Столь принципиальное различие в порядке формирования американской и европейской моделей бюджетного федерализма, на наш взгляд, обусловливается двумя основными причинами. Первая причина: на территории США сформировано единое социально-экономическое пространство и разрыв в уровне доходов между наиболее богатыми и бедными штатами составляет только 2 раза, в отличие от стран Европы, где региональный разрыв в уровне доходов составляет 5 и более раз. Вторая причина состоит в том, что, как уже отмечалось выше, в рамках вертикального выравнивания в США исходят из принципа самодостаточности региона, т.е. уровень его доходов, Полученных через закрепленные налоги, должен соответствовать объему расходов на текущее потребление, а в Европе регионы делятся на регионы-доноры и реципиенты. При этом важно отметить, что ц американской модели бюджетного федерализма центр несет социальные обязательства только на уровне бюджетов прожиточного минимума, т.е. в отношении малоимущих слоев населения. В европейской модели бюджетного федерализма центр в рамках определенных социальных стандартов принимает обязательства по предоставлению населению социальных услуг в рамках бюджетов простого и расширенного воспроизводства.

В США финансовый федерализм, по сравнению с Германией, отличается более сильными тенденциями кооперативного федерализма, который выражается в развитой системе так называемых «межправительственных субсидий», в предоставлении большого числа федеральных субсидий с долевым участием штатов в формировании программ (например, блоковые субсидии, субсидии по программе общего разделения доходов). Для СШАхарактерна высокая интенсивность процессов децентрализации в бюджетно-налоговой сфере. В отличие от Германии здесь применяются более гибкие формы разграничения между федеральным правительством, звеньями и местными органами власти. Хотя американская налоговая система и раньше предусматривала закрепление за бюджетом федерального правительства, бюджетами штатов и местными бюджетами соответствующих видов налогов.

Эти процессы особенно усилились с провозглашением в 80-х годах в период правления президента Р. Рейгана концепции «нового федерализма». В соответствии с этой концепцией был взят курс на сокращение размеров федеральной помощи штатам и местным органам власти, на уменьшение вмешательства федерального правительства в процесс реализации программ на уровне штатов и местных органов власти. Была принята ориентация на то, чтобы на местах в большей степени полагались на собственные ресурсы. В конце XX в. в США доля федеральных субсидий в общих расходах федерального бюджета сократилась с 15,5 до ] 0,8\%. Это объясняется тем, что, во-первых, возрастает стремление к финансовой независимости и автономии бюджетов штатов и местных органов власти, сокращается доля в них федеральных отчислений и субсидий и возрастает доля собственных поступлений.

Во-вторых, при выборе налогов на местном уровне придается особое значение объективности оценки базы налогообложения и стабильности налоговых поступлений. Поэтому в США, как и в других странах с развитой рыночной экономикой, основным источником доходной части местных бюджетов являются имущественные налоги, т.е. налоги, взимаемые с домов, земли и других видов недвижимого имущества. На уровне штатов взимаются традиционно принятые региональные налоги: налоги на владение транспортными средствами, налоги на выдачу лицензии на управление транспортными средствами, налоги с наследства и дарения, налоги с выручки предприятий и объектов коммунального хозяйства (водо-, электро-, газоснабжение и т.д.) и другие региональные, местные налоги.

В-третьих, процессы децентрализации всфере налогообложения — проявление развития местной демократии. Они идут в американском обществе более интенсивно, чем в других демократических государствах. Об этом свидетельствует то, что многие налоги, характеризующие государственную монополию и относящиеся в других государствах к общеобязательным федеративным (например, акцизные налоги на табак, спиртные напитки, горючее и значительная доля подоходного налога, налога на продажу), находятся в компетенции штатов. Немаловажной причиной этого является необходимость эффективного функционирования механизма общественного выбора: усиление ответственности властей перед избирателями. Механизм общественного выбора тем эффективнее, чем теснее связь между гражданином как налогоплательщиком и избирателем.

В-четвертых, сильное развитие местного самоуправления, низовой демократии в США, отмеченное всемирно известным политологом А. Токвилем, проявляется в особенностях формирования доходов местных бюджетов. Важное место в доходной части местных бюджетов занимают неналоговые поступления — доходы от эксплуатации коммунальных предприятий, от эксплуатации водоемов, различных сборов, поступлений от пользования дорогами и доходов от совместной собственности, управляемой местными органами власти.

В США получили распространение два способа организации взаимосвязи федерального правительства, органов власти штатов и местных властей: прямой — в виде федеральных субсидий и косвенный — в виде вычета целиком или частично из величины общеобязательного федерального налога суммы местных налогов.

С учетом отмеченных выше тенденций и положений можно сделать вывод, что европейская модель отличается от американской в основном высокой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориальные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны. В случае их недостаточности для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности формирование доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов.

Критерии эффективности действия механизма горизонтального выравнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:

выравнивание стартовых условий для финансирования и предоставления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового потенциала — американская модель);

выравнивание уровня потребления общественных благ (дотирование расходов в соответствии с минимальными социальными стандартами — европейская модель).

Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи.

Далее более подробно остановимся на особенностях процесса формирования российской модели бюджетного федерализма.

Так, на первом этапе (1991 — 1993) при строительстве федерализма в демократической России были вынуждены отказаться от жесткого каркаса власти федеративных отношений, существовавших в советский период, и учесть исторический опыт развития российской многонациональной государственности. В основу федеративного договора была положена коллективно выработанная асимметричная модель отношений центральных властей и субъектов Федерации, предусматривающая различный статус субъектов Федерации — республик, краев и областей, а также автономных образований.

Однако новая Конституция, принятая на референдуме в конце 1993 г., содержит некоторые аспекты «кооперативного» федерализма, предусматривающие области совместного ведения Федерации и ее субъектов без жестко фиксированного разграничения полномочий между ними. Более того, согласно ст. 5 п. 2 республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономное образование имеют свои устав и законодательство.

Эти положения Конституции могут породить тенденции к сепаратизму и возникновению спорных вопросов по взаимоотношению центра и субъектов Федерации. В решении таких спорных вопросов, как показывает опыт зарубежных федеративных государств, большую роль играет конституционный суд. Однако в России в силу ряда обстоятельств он не стал главным арбитром регулирования конфликтных ситуаций, затрагивающих конституционные процессы. В этой связи надо отметить, что в 2001 г. в России начался третий этап в развитии федеративных отношений, который направлен на сохранение единства и целостности РФ и сопровождается выстраиванием вертикали властных структур при условии децентрализации многих функций управления.

В заключение отметим, что устойчивость федеральных отношений определяется порядком разграничения полномочий между центрами и субъектами Федерации в области налоговой и бюджетно-финансовой политики, поэтому можно сделать вывод, что в РФ финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня является поступление средств собственных (закрепленных), регулирующих налогов, а также системы межбюджетных трансфертов в рамках политики горизонтального выравнивания. Под регулирующими налогами понимаются федеральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся между Центром и региональными и местными органами власти и управления. В Российской Федерации это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС. За каждым уровнем бюджетной системы РФ также закреплены свойственные региональные и местные виды налогов.

5. Основные направления реформирования межбюджетных отношений в РФ

Одним из аспектов совершенствования в сфере бюджетно-налоговой политики выступают экономические отношения между Центром и территориями, перераспределение ресурсов между субъектами Федерации остается одной из самых сложных проблем в сфере внутренней экономической политики Российского государства.

Нынешнее кризисное состояние межбюджетных отношений продиктовано сложившейся социально-экономической ситуацией на данном этапе развития нашей страны. В условиях глубокой дифференциации субъектов Федерации по уровню производства, благосостояния и «бюджетной зависимости», когда разрывы составляют не несколько процентов, а несколько раз, реальное развитие отношений финансового федерализма и формирование единого социально-экономического пространства возможно только на основе стабильного экономического роста. Тогда окажутся востребованными промышленный и социально-трудовой потенциал общества, будет происходить не «дележ» постоянно сужающейся региональной и местной базы налогообложения, а ее наращивание.

В то же время сложившаяся практика в реализации российской модели бюджетного федерализма во многом не соответствует задаче формирования единого социально-экономического пространства, следовательно, дальнейшее проведение реформ будет тормозиться неразрешенными противоречиями в самой системе межбюджетных взаимодействий федеральных, региональных и местных органов власти и управления. Поэтому обновление межбюджетных отношений, приведение их в соответствие с задачами проводимой в России социально-экономической политики, с принципами бюджетного федерализма будут являться, в свою очередь, важным фактором экономического роста и становления реальной федерации.

Как известно, модель построения межбюджетных отношений в нашей стране предполагает, что формирование бюджетов разного уровня бюджетной системы осуществляется в основном по двум направлениям: перераспределение доходов от федеральных регулирующих налогов и использование закрепленных налогов.

На наш взгляд, при формировании системы межбюджетных отношений следует обратить внимание прежде всего на механизм распределения долей регулирующих федеральных налогов. От решения проблем оптимизации распределения налогов между бюджетами разной бюджетной системы зависит сокращение числа дотационных субъектов Российской Федерации, ныне нуждающихся в финансовой поддержке, а также уменьшение не всегда обоснованных встречных финансовых потоков. Кроме того, механизм регулирования межбюджетных отношений через изменения нормативов отчисления от регулирующих налогов (при условии закрепления этих пропорций на длительный временной период) будет стимулировать заинтересованность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении своих доходов в целях обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности бюджетов территории.

Усиление финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов также должно основываться на полном закреплении за бюджетами соответствующего уровня отчислений определенных доходных источников (закрепленные налоги), которые гарантировали бы им стабильное поступление собственных доходов и самостоятельное формирование бюджетов, повышая тем самым уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Обоснованность данного подхода к решению проблем межбюджетных отношений подтверждается мировой практикой, в соответствии с которой за каждым уровнем власти должны закрепляться те источники доходов, которые этим уровнем наиболее контролируемы и на которые этот уровень может оказывать наибольшее влияние.

Поэтому в настоящее время для бюджетов субъектов Российской Федерации и для бюджетов муниципалитетов следует сформировать условия для обеспечения финансовой самодостаточности в размерах, необходимых для осуществления ими функций в рамках предметов их ведения, закрепления за ними конкретных видов доходов в размерах, гарантирующих выполнение ими соответствующих обязательств. Подобное закрепление источников доходов в бюджет разного уровня позволит реализовать в системе межбюджетных отношений принцип «нижнего уровня» или субсидиарный порядок, при котором каждая функция по расходам закрепляется за самым нижним уровнем власти, способным ее выполнять. Это позволяет уменьшить неоправданные встречные потоки между бюджетами разных уровней и снизить объемы финансовой помощи, выделяемой субъектами Федерации и муниципалитетами. Иными словами, если всоответствии с принципом «нижнегоуровня» межбюджетные отношения представлять в виде пирамиды, то ее основанием являются бюджеты муниципалитетов, а в вершине пирамиды лежит федеральный бюджет. Местные бюджеты представляют собой не просто низовое звено бюджетной системы, а создают фундамент всей бюджетной системы.

В ходе распределения средств надо исходить из обоснованной потребности в расходах на душу населения, необходимых для финансирования здравоохранения, образования и содержания объектов ЖКХ. Они должны определяться по единой методике на основе определенных (минимальных) социальных стандартов, но с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей регионов, и рассчитанной аналогичным образом обоснованной потребности консолидированного бюджета РФ. В этой связи следует отметить, что:

социальные нормативы и нормы, регламентируемые в качестве государственных социальных стандартов, должны являться основой для расчета минимально необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

целесообразно передать полномочия по организации выплаты всех видов социальных пособий органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а размеры социальных пособий необходимо рассчитывать, исходя из сложившегося в регионе среднедушевого дохода семьи. Внедрение адресности и заявительного принципа при выплате социальных пособий и при условии соблюдения дифференцированного подхода к размерам выплат по регионам позволит, не увеличивая общего объема предоставляемой помощи, сделать социальную помощь эффективным средством

 

по поддержанию уровня доходов наименее обеспеченных

социальных групп населения. С учетом приведенных выше тенденций отметим, что совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления относится к числу важнейших направлений бюджетной политики и будет способствовать решению следующих задач:

повышению эффективности функционирования региональных бюджетных систем;

сокращению дотационное™ и количества дотационных территорий;

минимизации встречных финансовых потоков;

обусловленности выделения средств и контролю за их использованием;

особой финансовой поддержке высокодотационных территорий;

избирательной инвестиционной поддержке;

использованию режимов долевого финансирования для реализации отдельных программ и проектов;

повышению заинтересованности нижестоящих органов власти и управления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий.

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что успешная деятельность по реализации бюджетно-налоговой политики государства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений позволит восстановить инвестиционные функции федерального бюджета для целей финансовой поддержки базовых отраслей науки, экспортных и импортозамещающих производств, а также предприятий агропромышленного комплекса. Это является одним из важнейших условий для выполнения государством своих социально-экономических функции, так как эффективное функционирование предприятий позволяет включить социальную природу рынка, которая в первую очередь предполагает накопление, обмен и распределение общественного богатства в процессе производства, а не его потребление и перераспределение. Поэтому для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма в общем плане следует завершить процесс формирования:

•           во-первых, налоговой системы, включающей в себя закрепленные и разделительные налоги (федеральные, региональные

и местные), сквозные налоги, которые будут делиться по твердым ставкам (на длительный срок) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; • во-вторых, системы трансфертов между субъектами Федерации и федеральным бюджетом, обеспечивающих финансовую помощь тем регионам, в которых показатели среднедушевого дохода и социальных услуг ниже, чем предусмотренные в системе единых минимальных стандартов. По каждому элементу из этих двух направлений необходимо вести специальную работу по совершенствованию методических и организационно-технологических процедур. При их подготовке следует исходить из предпосылки того, что некоторое обособление уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленное тенденцией к развитию и управлению собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов, должно сочетаться с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов в рамках политики горизонтального выравнивания в целях формирования единого социально-экономического пространства.

 

Вопросы для самопроверки

В чем отличие федерального государства от унитарного?

Охарактеризуйте влияние децентрализации на уровень издержек на информацию и взаимозависимость.

Как в рамках теоремы о децентрализации определяется преимущество децентрализованной поставки общественных благ?

О чем свидетельствует гипотеза Тибу?

От чего будет зависеть эффективность децентрализованного принятия решений?

Что понимается под горизонтальным и вертикальным выравниванием?

Опишите основные подходы к распределению расходных функций.

От чего зависит порядок распределения доходных функций?

Уточните цели межбюджетных расходов в рамках политики горизонтального выравнивания.

 

Охарактеризуйте основные отличия американской модели бюджетного федерализма от немецкой.

Опишите особенности вертикального и горизонтального выравнивания в различных моделях бюджетного федерализма.

Дайте характеристику российской модели бюджетного федерализма.

 

320

21 - 7892

321

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 |