Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

2. формирование нового государственного аппарата и государственной службы

 

Укрепление российской бюрократии

 

В ходе реформирования государственного управления Петром была предпринята попытка монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства. Был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление отдел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.

Общие принципы деятельности всего государственного аппарата определялись Генеральным регламентом. По своему содержанию он сильно напоминал воинский устав, что было неудивительно, поскольку царь-реформатор охотно вносил в гражданскую службу военные принципы. Подобно военным, петровские чиновники, например, принимали присягу. Современный исследователь петровских преобразований Е.В.Анисимов, в частности, подмечает, что «для Петра характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту — как к военному уставу, а к чиновнику — как к военнослужащему».

И сам Петр I, и его сподвижники были неприятно поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также колоссальными размерами расходов, вызванных реформам и системы государственного управления и государственной службы. Неслучайно уже преемники Петра I сосредоточили свои усилия на сокращении государственного аппарата и числа государственных служащих.

 

Новая система государственной службы

 

Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр 1 ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. В словаре В.И.Даля слово «чин» определяется следующим образом: «Степень жалованного служебного значения, достоинства, класс».

Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакансий, с другой — приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательством того, что в представлении Петра не существовало больших различий между службой ратной и гражданской, стало то, что в Табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начиная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру

Пожалуй, самым важным в этом документе было то, что он устанавливал новый порядок продвижения по службе каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами («знатность по годности считать»). К этому времени этот принцип был уже апробирован Петром I. Достаточно вспомнить, что ближайшим его соратником был А.Д.Меншиков, происхождение которого до сих пор не выяснено. По одной версии он был выходцем из обедневшего литовского рода, по другим - был сыном простого крестьянина, т.е. происходил из «подлого сословия», и в юности торговал в Москве пирогами с лотка. Петр заметил Меншикова, когда тот находился в услужении у Ф.Я.Лефорта. Поначалу молодой царь определил его в «потешную» роту, затем взял в денщики. С тех пор началось возвышение того, кого А.С.Пушкин назвал «счастья баловнем безродным». Благодаря своим талантам, энергии, трудолюбию и исполнительности, он стал светлейшим князем и богатейшим помещиком. Он был не только одаренным администратором, организатором, но и крупным военачальником, полководцем, его отличала незаурядная личная храбрость. В конце жизни, в 1727 г., А.Д.Меншиков был пожалован чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени чина 1 класса всего три раза.

«Табель о рангах» разрабатывалась несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании (1699, 1717) и Пруссии (1705-1713). При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категории предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны были поступать на службу

Кроме того, серия указов 1714 г., принятых Петром I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому — старшему или младшему Введение ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкреплял и другие акты, преследовавшие ту же цель.

Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законодателя, еще один важный результат. Он на практике уравнял поместье (то есть земли с крестьянами, полученными за службу) с вотчинами, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса — дворянства.

Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался не дворянин, то он приобретал права дворянства. Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее возможность получения дворянства (в гражданской службе до VIII разряда личное, не передающееся по наследству, и с VIII — потомственное), было серьезным стимулом для поступления на государственную службу.

Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского сословия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.

 

Кадровая политика Петра I

 

Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. Все назначения по гражданской службе (кроме высших - первых пяти классов) возлагались на Сенат (первый департамент), а подготовку и оформление их должна была осуществить Герольдмейстерская контора Сената. Должность герольдмейстера, «кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят», была учреждена практически одновременно с введением «Табели о рангах». Уже в феврале 1722 г. герольдмейстеру была дана обстоятельная инструкция «об отправлении дел по его должности». Ему предписывалось «всего государства списки иметь:

1 — генеральные именные и порознь по чинам;

2 — кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким — порознь) и за тем оных останется;

3 — что у кого детей и в каковы лета, и впредь кто родится и умрет мужского пола».

От герольдмейстера требовался строгий и полный учет («обстоятельные и верные ведомости») годных к службе лиц дворянского сословия. Он же должен был «иметь всегда в ведении, когда и каким делам гражданским, или какие персоны понадобятся в Сенате», чтобы незамедлительно представить подходящую кандидатуру, а также был «повинен смотреть, дабы дворяне по городам не укрывались» от службы. Еще одной обязанностью герольдмейстера была организация профессиональной подготовки будущих бюрократов. А поскольку в России «еще учении не гораздо вкоренились, паче же в гражданских делах, а особливо в экономических делах почитай ничего нет», то до создания специальных учебных заведений ему надлежало «учинить краткую школу», где «ему от всяких знатных и средних дворянских фамилий обучать экономии и гражданству».

В декабре 1763 г. Герольдмейстерская контора была передана в подчинение первому департаменту Сената, а с 1800 г. стала именоваться Герольдией.

В многотомной официальной истории Сената находим сведения о том, что «Герольдмейстер вел списки дворян и когда открывалась какая-нибудь вакансия, представлял подходящих по чину кандидатов». В Герольдии сосредоточивались сведения о дворянах, проходивших службу, причем сведения эти со временем становились все более подробными. С 1766 г. Герольдия вела ежегодный «Список, находящимся в гражданской службе во всех присутственных местах, с показанием каждого вступления в службу и в настоящий чин», а в 1773 г. его заменил «Список состоящих в статской службе чинами первых восьми классов». В XIX в. подобный список издавался для общего сведения.

Создание системы должностных чинов и «Табель о рангах» стали одним из важнейших явлений русской общественной жизни в XVIII столетии. Екатерина II, продолжательница петровских начинаний, признавала существование в России правила «чин чина почитай». Один из западных путешественников, посетив Россию в конце XVIII в., метко подметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин».

П.А.Вяземскому принадлежит эпиграмма:

Мы за собой не примечаем,

А в нас китайский есть начин:

И упиваемся мы чаем,

И что ни шаг, то чин, да чин.

На доработку и совершенствование системы чинопроизводства в России ушло почти целое столетие. Особое внимание уделялось вопросам производства в чины отдельно от повышения в должности, порядку производства в чин, дававший дворянство лицам недворянского происхождения, определению выслуги лет, предшествовавшей получению следующего чина. При Екатерине II и Павле I было законодательно закреплено получение очередного чина государственным служащим при условии простой выслуги лет, что окончательно превратило получение очередного гражданского чина в право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать, если не находились под следствием или не были осуждены. Получение же внеочередного чина становилось в этих условиях своего рода поощрением.

 

Итоги Петровских реформ

 

Подводя итог Петровским реформам в административной сфере и сфере государственного управления, можно отметить, что их результатом стала невиданная ранее централизация и бюрократизация государственного управления. Новая государственная машина работала гораздо эффективнее, чем старая. «Бюрократия, — пишет по этому поводу Е.В.Анисимов, — необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха -единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присушим ему внутренним законам — ради конечной цели — упрочения своего положения, — мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сего дня».

В годы петровских преобразований в России укрепилась монархическая власть. Оформление абсолютизма завершилось. Для российского абсолютизма были характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия.

В 1721 г. за победу в Северной войне Сенат и Синод преподнесли Петру I титул императора. Абсолютная власть российского монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. «Его величество, — отмечалось в «толковании» к 20-й статье Воинского устава, - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет». В Духовном регламенте та же мысль была выражена в более лаконичной форме: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает».

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |