Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

1. причины проведения реформ и их сущность

 

Во второй половине XIX в. в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия. Крымская война стала первым тому сигналом.

Отмена крепостного права

 

История государственного управления второй половины XIX в. обычно рассматривается через призму «великих реформ» Александра II, ибо они оказались в эпицентре общественно-политической и политико-правовой мысли, и именно с ними связывается появление элементов и признаков буржуазного управления в лице местного представительства, суда, начала внедрения буржуазных принципов управления в сфере народного образования, цензуры и др.

Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в жизни крестьян: более половины из них освобождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия. Традиционный образ жизни, сформировавшийся на общинно-трудовой основе, мог еще на некоторое время уберечь деревню от распада, от хаотичной купли-продажи земли, от обезземеливания огромных масс людей. Крестьянский мир, привыкший к взаимопомощи и взаимовыручке, жестко пресекавший нарушения общинных норм и традиций, был мощным регулятором жизни российской деревни, в которой проживало около 90\% всего населения страны.

 

Судебная реформа

 

Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Дореформенный суд был сословным, зависевшим от администрации, в нем отсутствовала состязательность, гласность, следствие находилось в руках полиции. Все это порождало возможность для злоупотреблений. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию этих недостатков, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью. Судебное заседание можно было начать только в присутствии адвоката. Судебные уставы разрешали кассации в случаях нарушения судопроизводства или появления новых свидетельств в пользу осужденного. В итоге Россия получила одну из самых лучших судебных систем в мире.

 

Подготовка к земской реформе

 

В том же 1864 г. в России началась земская реформа. В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии нормально руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства, к тому же сориентированные на обслуживание населения, выпадали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению, и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, на места специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. Однако этой идее противодействовали чиновники административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

Тем не менее в марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после четко выраженной воли монарха работа над законопроектом шла крайне медленно. Созывались многочисленные комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям не было конца. Главным пунктом споров стала сфера отграничения местных дел от политических общегосударственных проблем. В конце концов Александр II потребовал, чтобы разработка законопроекта была завершена к точно установленному сроку, а именно к I января 1864 г. «Требую, — начертал он на ведомости Государственного совета, обсуждавшего проект закона о земских учреждениях, — чтобы дело это было кончено до 1 января 1864 г.». Так оно и случилось. В тот же день он был подписан монархом. Закон получил довольно лаконичное и предельно простое название «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Так родилось земство на Руси.

Принужденное силой обстоятельств согласиться с введением местного самоуправления, царское правительство тем не менее оказалось в состоянии приспособить его к своим потребностям. И на форме закона, и на его содержании лежала печать борьбы, которая шла в верхах по вопросу о новой системе управления. Половинчатость земской реформы заключалась в том, что она проводилась главным образом в европейской части России, преимущественно в помещичьих губерниях, к тому же земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств.

 

Начало работы земств

 

Однако и такая, далеко несовершенная, система местного самоуправления вводилась с большим трудом. В 1865 г. земства открыли деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. - в 9. Затем процесс избрания земских собраний резко замедлился: в 1867 г. это произошло только в двух губерниях, в 1869 г. - в одной, в 1870 г. - в двух и в 1875 г. - в одной. В итоге за 12 первых лет действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» они открылись в 34 губерниях, а за полувековой период существования земств - еще в 9 губерниях. К моменту Февральской революции земские учреждения действовали в 43 губерниях.

Царь и его окружение безусловно доверяли лишь дворянам, а потому земства вводились преимущественно в помещичьих губерниях. Там же, где не было в достаточном количестве дворян, земства не вводились вовсе. К 1917 г. земств не было в 51 губернии. Это Сибирь, Степной край, Туркестан, Кавказ, Прибалтийский край, западные губернии. Они управлялись исключительно правительственными чиновниками.

Согласно «Положению» 1864 г., земства являлись всесословными учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства привлекался широкий круг жителей: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян. Это делало местное управление более гибким и мобильным.

Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. При выборах гласных земских собраний определяющим оказывался имущественный ценз. Чтобы получить право голоса, дворяне должны были иметь не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. руб. Мелкие землевладельцы, у которых не было полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза. К выборам земских гласных допускались также домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом 6 тыс. руб.

Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья - крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось требуемое количество гласных уездного земского собрания.

Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков — самых надежных агентов самодержавия — власти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения. На выборах в 1865—1867 гг. в уездных земских собраниях дворяне составили 41,64\%, а в губернских - 74,16\%. Лишь там, где отсутствовало помещичье землевладение, в земских собраниях перевес получили крестьяне. Так было в Вятской, Пермской, Вологодской, Олонецкой губерниях, в Бердянском уезде (Таврическая губерния), Камышинском уезде (Саратовская губерния), Новоузенском уезде (Самарская губерния).

 

Механизм управления земством

 

Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг — будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями - все это строго контролировалось. Появление земств ни в коей мере не стеснило прежней администрации. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными. Более того, власть губернатора и его подручных, особенно полицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквально втискивались в старый механизм управления. Как считал В.П. Безобразов, один из видных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства в существовавшую тогда структуру власти, а ставил «подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имевшие никаких органических связей с системой государственного управления».

К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался от методов административного управления. После избрания гласных (чаще всего осенью) созывались уездные земские собрания. Гласных приводили к присяге и начиналось обсуждение вопросов местной жизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездных — одного губернского. В состав губернского земского собрания вводились также предводители дворянства и представители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных и удельных земель.

Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в декабре), но могли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок полномочий гласных уездных и губернских собраний равнялся трем годам. На них принимались развернутые постановления, а проведением в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались в составе трех человек: председателя и двух членов. Но иногда разрешалось увеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских - до шести. Гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных - губернатор. Ему же принадлежало право утверждать членов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласия на занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получивший утверждения гласный не мог баллотироваться на эту должность повторно.

Земская управа осуществляла руководство местным хозяйством через отделы и комиссии. Их количество в разных местах было разным и зависело от численности населения, которое обслуживалось земством.

В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. В период расцвета земской деятельности на каждого гласного приходилось до 50 служащих. По подсчетам крупнейшего исследователя истории земств Б.Б. Веселовского, в 1912 г. земских служащих было не менее 85 тыс.

Круг деятельности земств. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта статья закона обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в сферу деятельности земств, выходил за пределы хозяйственных занятий. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства весьма энергично и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д.

Вместе с тем закон установил для земств четкую грань, названную позже «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй — земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко. Его придерживались даже в том случае, если эта линия рассекала какое-либо ведомство или учреждение надвое. Так, например, случилось со школой: административный аппарат сохранил в своем ведении учебный процесс, а земствам поручили подготовку педагогических кадров, строительство учебных зданий, обеспечение школ топливом и их финансирование.

 

Местное самоуправление, народное образование и здравоохранение

 

Даже в условиях постоянных придирок властей и строгой регламентации земства показали себя весьма жизнеспособной управленческой системой. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельности образование получило даже приоритетный характер. Расходы на него увеличивались из года в год. Если в 1878 г. они составили 14,5\% к общему земскому бюджету, то в 1890 г. — 15,3, а в 1900 г. — 17,6\%.

О том, какими темпами развивалась земская школа, свидетельствует следующий факт: в Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 г. — их было уже 206. Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей. Им улучшили условия работы, повысили заработную плату, сформировали достаточно высокое общественное мнение об авторитете учителя. Большинство школ получило свои собственные здания, которые в ряде мест сохранились до наших дней.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания. Все это не замедлило сказаться на снижении смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 г. - 34, в 1907 г. - 28.

 

Земская статистика

 

Очень высокие результаты имела земская статистика. Она возникла чуть позже самого земства как прямое следствие его деятельности. В соответствии с «Положением» земские учреждения получили право для покрытия расходов взимать специальный налог, именуемый земским сбором. Как известно, до отмены крепостного права обложение осуществлялось по душам, а земствам было разрешено взимать налог с имущества: земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов, торговых заведений и т.д. Между тем, когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало. В силу практической необходимости они создали специальную систему, которая занялась сбором этих данных, т.е. описанием и оценкой недвижимой собственности. Формировалась статистическая служба.

Первое статистическое бюро возникло в Херсонской губернии в 1875 г., на следующий год - в Черниговской. В начале 80-х гг. статистические бюро были учреждены еще в семи губерниях, в 1884 г. — в трех, в 1885 г. — в двух и в 1887 г. — в одной (Нижегородской) губернии. Однако во второй половине 80-х гг. в обстановке корректировки реформ именно статистика пострадала больше всего. Поставленная властями в невыносимые условия, она фактически прекратила свое существование. Вплоть до середины 90-х гг. не было открыто ни одного статистического учреждения.

Прошло несколько лет, и само правительство почувствовало необходимость такой службы. Народное хозяйство настоятельно требовало точных данных о самых различных процессах, прежде всего экономических. 18 июня 1899 г. специальный закон обязал губернские управы развернуть сеть статистических учреждений. Более того, правительство выделило дополнительные средства на земскую статистику.

После такого поворота в политике правительства масштабы статистических работ расширились и получили характер государственного мероприятия. Складывалась разветвленная сеть статистических учреждений с весьма квалифицированными штатными сотрудниками. Должность статистика превратилась в дефицитную и высокооплачиваемую. Если в 70-е гг. XIX в. земских статистиков насчитывалось буквально единицы, то к концу 90-х гг. их было уже сотни, а вместе с помощниками (регистраторами и счетчиками) — тысячи. Только за два первых в истории статистики десятилетия было описано 3,5 млн крестьянских дворов и 38 млн десятин земли. Эти сведения уже тогда использовались не только в прикладных целях, т.е. для определения земского сбора, но и в научных исследованиях, посвященных пореформенной деревне. Именно в этой области сформировалась мощная научная школа. Ее составили А. Чупров, Ю. Янсон, А. Фортунатов, Н. Карышов и др. Их работы знали и высоко ценили не только в России, но и за ее пределами.

Между тем деятельность земств в течение всех лет их существования протекала в сложных условиях. Создав земское самоуправление, правительство шаг за шагом его ограничивало. История земств чрезвычайно богата изданием различных государственных законов, циркуляров и разъяснении, принятых в связи с тем или иным их действием и нацеленных на то, чтобы ущемить их самостоятельность и усилить зависимость от бюрократии. Особенно тщательно власти следили за общественно-политической деятельностью земств. Причина всего этого, по мнению В.И. Ленина, заключалась в том, что «всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством».

Такие взаимоотношения между бюрократией и органами местного самоуправления неизбежно должны были породить земскую оппозицию к правительству. Она нарастала по мере усиления революционного движения сперва народников, а затем рабочих и крестьян и достигла весьма высокого уровня в начале XX в.

 

Самофинансирование местного самоуправления

 

Что же позволяло земствам противостоять царской бюрократии и осуществлять разнообразную и достаточно эффективную работу? На их деятельности сказалось несколько благоприятных факторов. Прежде всего они действовали в привычных административно-территориальных рамках в границах уездов и губерний. Это давало им возможность ставить крупные проблемы, касавшиеся живших там людей, и получать необходимые материальные ресурсы для их решения.

Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием. Основную часть поступлений они получали от налогов на недвижимое имущество: земли, леса, доходные дома, фабрики, заводы. Однако главным объектом обложения оказались крестьянские земли. Частновладельческие земли по качеству обычно были лучше надельных, но тем не менее из-за эгоистической политики гласных — дворян, получивших преобладание в земских собраниях, эти земли облагались более низкими налогами. К примеру, в 1885 г. с десятины помещичьей земли в виде земского сбора брали 12,9 копейки, а с надельной (крестьянской) — 17,7 копейки. Такая диспропорция в системе земских сборов сохранялась до Февральской революции, хотя в целом суммарная величина налогов увеличивалась из года в год: в 1889 г. по 34 губерниям она составила 36 млн руб., в 1890 г. - 48 млн, в 1900 г. - 88 млн, в 1911 г. - 188 млн, в 1912 г. - 220 млн и в 1913 г. - 254 млн руб. По тем временам это были солидные суммы, которые позволяли земцам достаточно эффективно решать большие и ответственные задачи.

Благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Несмотря на опеку бюрократии, земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это ни парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной линией», которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцев, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это — служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.

 

Реформа городского самоуправления

 

Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г., в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный - городская дума и исполнительный - городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов, к которым относились владельцы различных торгово-промышленных заведений, домов и прочих доходных имуществ. Налогоплательщики — избиратели были разделены на три своеобразные курии по степени состоятельности (сумма уплачиваемых налогов). Каждая курия избирала примерно равное число членов думы. Тем самым две трети членов городского самоуправления составляли представители крупных и средних налогоплательщиков. Тогда в городах России не платила налогов значительная часть населения — рабочие, служащие, интеллигенция, прислуга и т.д., поэтому городское самоуправление было, по существу, органом власти буржуазии.

Городские думы находились в прямом подчинении Сенату. Городской голова, являясь председателем думы, одновременно возглавлял городскую управу. В крупных городах он утверждался министром внутренних дел, в мелких - губернатором.

В функции нового городского самоуправления входили забота о благоустройстве городов: устройство и поддержание в порядке канализации, обеспечение противопожарных мер, а также организация функционирования учебных заведений и больниц. Городские думы и управы устраивали рынки и базары, занимались развитием местной торговли и промышленности. Они получили право собирать налоги с городской недвижимости, а также с торгово-промышленных заведений. Деятельность городских органов самоуправления позитивно влияла на развитие городов, но имела и существенные недостатки: слабый бюджет, преимущественная забота о районе проживания городской верхушки и полное запустение рабочих окраин, безразличное отношение к бедноте.

Кто же занимал ведущие позиции в земском и городском самоуправлении? В земских собраниях - дворянство, в городских думах - верхушка городской буржуазии. По сравнению с последней представители земского дворянства проявили большую политическую и организационную активность. Из их среды в 1889 г. был сформирован институт земских начальников.

 

Земские начальники

 

Введение должности земских начальников диктовалось возросшей необходимостью установления внешнего контроля над сельским и волостным крестьянским управлением. Объяснялось это тем, что после отмены власти помещика над сельским обществом деревня попадала, как правило, в зависимость от местных «мироедов», допускавших злоупотребления и влиявших на решения сельских сходов в своих корыстных целях.

Земские начальники призваны были хотя бы частично нейтрализовать недостатки суда, произвол волостных старшин и писарей над крестьянами. Их появление не означало восстановления власти помещиков, как это привычно трактовалось в исторической литературе. Земский начальник получил право отстранять от должности и наказывать волостных судей и должностных лиц за их злоупотребления. Мировые суды упразднялись. В целом закон 1889 г. о земских начальниках укрепил провинциальную администрацию.

 

Попытки реформирования высшего эшелона власти

 

В целом судьба «великих реформ» вполне укладывается в рамки объективных условий и возможностей периода их проведения. И Александр II, и его единомышленники сделали то, что должно было снять напряжение в обществе, повысить степень приспособляемости государственного строя и политического курса к менявшейся обстановке. Отсюда их предложения о реорганизации высшей исполнительной власти путем обсуждения наиболее сложных и спорных вопросов на совещаниях министров под председательством императора, о приглашениях в совещательные учреждения представителей буржуазии, о некоторой децентрализации деятельности министров и др. Высшие государственные органы (Госсовет, Собственная его императорского величества канцелярия. Комитет министров. Совет министров, Сенат) стали более заметно реагировать на общественное мнение, на средства массовой информации, ставить в повестку дня вопросы предпринимательства. В государственных органах и учреждениях увеличивался слой представителей крупной буржуазии, а в местном самоуправлении — квалифицированной молодежи недворянского происхождения.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |