Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

1. начало эпохи «контрреформ»

 

Убийство Александра II. Взрыв 1 марта 1881 г. на Екатерининском канале в Санкт-Петербурге положил начало новой исторической эпохе. Причем перемена политического курса правительства была столь разительной, что определение «период контрреформ» появилось, с одной стороны, как созвучное понятию «контрреволюция», а с другой — отражало отношение к ней современников, на которых поворот произвел тяжелое впечатление и подчас рассматривался как катастрофа. Выражая эти настроения, А. Блок писал в поэме «Возмездие»:

 

«... грянул взрыв

С Екатеринина канала,

Все издалека предвещало,

Что час свершится роковой,

Что выпадет

Такая карта

И этот века час дневной —

Последний назван первым марта.»

А после «дневного часа» наступил «час ночной», пришел

«В ночь умозрительных понятий,

Матерьялистских малых дел,

Бессильных жалоб и проклятий,

Бескровных душ и слабых тел,

Век расшибенных лбов о стену,

Экономических доктрин,

Конгрессов, банков, федераций,

Застольных спичей, красных слов,

Век акций, рент и облигаций,

И малодейственных умов.»

Настали:

«В те годы дальние, глухие,

В сердцах царили сон и мгла:

Победоносцев над Россией

Простер совиные крыла...»

Блестящая характеристика противоречивой эпохи — века банков и федераций, облигаций и рент и над всем «совиные крыла» К.П. Победоносцева, обер-прокурора св. Синода.

 

Начало царствования Александра III

 

К.П.Победоносцев, воспитатель двух наследников престола, будущих императоров Александра III и Николая II, особым вниманием убитого царя не пользовался, но на вступившего на престол своего воспитанника, особенно в начале царствования, имел большое влияние. Потом Александр III в нем несколько разочаровался. «Победоносцев отлично знает, что не надо, — говорил его соратник граф Е.Г. Строганов, — но не знает того, что надо». А его воспитанник уже в конце царствования, в 1893 г., заметил, что «Победоносцев — отличный критик, но сам никогда ничего создать не может», а «одной критикой жить нельзя». Но когда Александр III был еще наследником, вокруг него сложилась группа противников реформ его отца. После 1 марта она пришла к власти, и ее лидер К.П. Победоносцев стал символом наступившей эпохи сразу же после своего первого в новом царствовании выступления 8 марта 1881 г.

Россия оставалась абсолютной, сословной монархией, и правительство стремилось сохранить и абсолютизм, и сословный строй. Дворянство утрачивало свое главенствующее положение в экономике. Из 395 млн десятин земли европейской России (в том числе 280 млн десятин пригодны для сельскохозяйственного использования) 39,1\% принадлежали государству, церкви и городам, 35,1\% составляли надельные земли, 25,8\% — земли частновладельческие. Из 101,7 млн десятин частновладельческой земли 53,1 млн принадлежали дворянам, 13,2 млн, находились в личном владении крестьян и 7,6 млн - крестьянских обществ. 20,4 млн десятин принадлежало различным группам городского населения. Сравнение приведенных данных переписи 1905 г. с данными предыдущей переписи 1877-78 гг. показывает, что дворянское землевладение сократилось на 20 млн десятин и его удельный вес упал с 19,2 до 13,4\%. Крестьянское землевладение за эти годы, наоборот, выросло и в общем, включая надельное и частновладельческое, составляло примерно 2/3 всех обрабатываемых земель. К началу века крестьянские хозяйства занимали в сельскохозяйственном производстве доминирующее положение, однако именно мелкое крестьянское хозяйство наиболее остро переживало мировой аграрный кризис 80-х гг., вызвавший падение цен на хлеб и сокращение его экспорта.

Из общей площади помещичьей и крестьянской земли 30\% находилось в руках 1\% землевладельцев. Большинство помещиков были потомственными дворянами. Доля поместного дворянства в составе привилегированного сословия Российской империи сократилось, но еще оставалась достаточно высокой — 30-40\%. Вместе с тем крупное землевладение постепенно утрачивало свой сугубо дворянский характер. К началу века около 1/3 крупных землевладельцев составляли выходцы из купцов и крестьян. Одновременно росло дворянское предпринимательство. Крупные землевладельцы вкладывали свои капиталы в промышленные предприятия, акционерные общества, банки и железные дороги. Значительно увеличилось число крупных предпринимателей. Если к началу 80-х гг. крупная буржуазия насчитывала примерно 800 тыс.— 1 млн человек, то к началу XX в. - уже 1,5 млн. Соответственно возросло влияние купечества и промышленников в биржевых комитетах, возникли влиятельные предпринимательские организации.

Дворянство тем не менее сохраняло свое привилегированное положение. Правительство состояло из дворян и высшей бюрократии, которая осуществляла власть абсолютизма в центре и на местах, формировала и проводила политику самодержавия, образовывала особую группу господствующего сословия. Она не оставалась неизменной. В XIX в. в процессе перехода от феодального к капиталистическому хозяйству сановные верхи приобщались к накоплению денежных богатств и, в отличие от поместного дворянства, проявляли заинтересованность в развитии товарно-денежных отношений. Они должны были не только считаться с экономическим ростом страны, но порой и сами выступали проводниками политики насаждения капитализма «сверху».

Высокопоставленные чиновники с 70-х гг. активно участвовали в учредительстве частных железнодорожных компаний, акционерных обществ, сами нередко возглавляли их в качестве директоров, членов правлений, владельцев контрольных пакетов акций. В 80-90-х гг. наблюдались переходы ведущих чиновников в правления крупных банков, промышленных предприятий, которым они ранее покровительствовали и одновременно обратные переходы — из финансовой и промышленной сферы на высшие государственные посты.

Примером может служить И.А. Вышнеградский, весьма значительная фигура и в ученом мире, и на правительственном небосклоне. Он был видным ученым, основоположником теории автоматического регулирования, инженером-механиком Главного артиллерийского управления, профессором механики Петербургского технологического института, одним из создателей основ конструирования машин. Во второй половине 70-х гг. он вошел в правление Юго-Восточной железной дороги и Петербургского общества водопроводов. С 1888 по 1892 гг. занимал пост министра финансов, и его деятельность на этом посту была весьма успешной. Активно помогал предпринимателям товарищ министра, а затем министр финансов академик, ректор Киевского университета, известный экономист Н.Х. Бунге, сторонник самодержавия и в то же время проведения более кардинальных реформ в деревне. К выходцам из безземельного дворянства относился и один из наиболее крупных реформаторов конца XIX — начала XX вв., первый в истории России премьер-министр С.Ю. Витте, который пришел в правительство из управления железными дорогами, где проявил себя как талантливый финансист. Так, в составе высшей бюрократии, заинтересованной в предпринимательских делах, формировалась элита государственной власти. Она лучше понимала потребности общества, необходимость учитывать интересы буржуазии для расширения социальной опоры монархического строя и предлагала свои планы дальнейшего социально-экономического развития страны и модернизации государственного управления.

С самого начала реформы 60—70-х гг. оценивались не однозначно. Были две основные оценки. Одни считали, что реформы зашли слишком далеко, они угрожали основам монархии и их надо не только остановить, но и вернуть назад, на исходные позиции, восстановить «так, как было». Одним из главных лидеров этого движения в окружении Александра III и был К.П. Победоносцев.

Другая группа полагала и настаивала на том, что реформы не завершены, их необходимо продолжить и расширить, в первую очередь довести их до реформирования органов власти и государственного управления. Это направление современники связывали, прежде всего, с именем М.Т. Лорис-Меликова, последнего в царствование Александра II министра внутренних дел. При этом надо иметь в виду, что правительства как объединенного, коллегиального органа в России не было, и положение министра, его роль определялась отношением к нему императора, близостью ко двору. В большинстве случаев это был министр внутренних дел. Соратниками М.Т. Лорис-Меликова были участники осуществления реформ 60—70-х гг. О.А. Милютин, А.А. Абаза и др. Борьба названных тенденций продолжалась в течение всего рассматриваемого периода и в обществе, и при дворе, и в высших правительственных кругах.

Открытое столкновение этих тенденций произошло сразу же после вступления на престол Александра III, и начало ему положило обсуждение проекта так называемой «конституции Лорис-Меликова».

 

«Конституция» Лорис-Меликова

 

В конце 70-х гг. ряд высших чиновников пришел к выводу, что «все наше государственное устройство требует коренной реформы снизу доверху». Таково было мнение О.А. Милютина. Сенатор П.А. Валуев в июле 1879 г. писал: «Чувствуется, что почва под ногами зыблется, зданию угрожает опасность, но обыватели как бы не замечают этого, и хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». О конституционных началах заговорил и Александр II, состоялось обсуждение записок П.А. Валуева и великого князя Константина Николаевича, в которых речь шла о возможности допустить к участию в управлении государством с законосовещательными функциями представителей общества. Однако император на решительные меры не пошел и, по мнению сторонников реформ, без потрясений более сильных, без нужды более крайней, чем нынешние потрясения и нужды, они приняты не будут.

Толчком к более активным решениям послужило очередное покушение на Александра II в феврале 1880 г., когда прогремел подготовленный С.И. Халтуриным взрыв в резиденции императора — Зимнем дворце. Накануне М.Т. Лорис-Меликов, пока еще харьковский генерал-губернатор, докладывая царю о своей деятельности, подчеркнул, что главное, к чему он стремился, — это «строгое карание и преследование зла не только совершенного, но и злоумышленного» и проведение мер, которые способствовали бы успокоению благонадежных элементов в обществе и, охраняя законные их интересы, восстановили бы в них ослабевшее доверие и власть. На следующий день император объявил об образовании Верховной комиссии и назначил Лорис-Меликова ее начальником.

Уже в апреле он представил царю доклад, в котором доказывал необходимость «непоколебимой строгости к злоумышленникам... и тесного сотрудничества с людьми благополучными», чтобы убедить народ и образованную часть общества в дееспособности самодержавия и его готовности заботиться о народе. Начальник комиссии предлагал пересмотреть паспортную систему и облегчить переселение крестьян из малоземельных губерний, установить отношения нанимателей с рабочими, т.е. ввести рабочее законодательство, обеспечить надлежащее руководство печатью, преобразовать губернские административные учреждения.

Летом 1880 г., когда активно действовали народовольцы, Лорис-Меликов предупреждал царя, что «проявление вредных социальных учений в нашем отечестве достигло таких размеров, при которых дальнейшее их развитие могло возбудить основательные опасения относительно сохранения в будущем не только общественного спокойствия, но даже существования государства». Он добился отставки вызывавшего наибольшую неприязнь общества министра просвещения Д.А. Толстого и назначения товарищем министра финансов Н.Х. Бунге. Был поставлен вопрос об отмене выкупных платежей и подушной подати.

В основу программы Лорис-Меликова были положены две основные идеи. Во-первых, сотрудничество с либеральными кругами, перевод их из лагеря оппозиции в лагерь союзников по борьбе с революционным движением. Формой такого сотрудничества должно было стать общегосударственное представительство, причем об этом говорилось в очень осторожной форме. Автор программы настоятельно подчеркивал, что такая мера отнюдь не ведет к ослаблению самодержавия, а, наоборот, будет способствовать его укреплению. Подобные оговорки были вызваны тем, что несмотря на кризис в верхах, Александр II вовсе не стремился совершить крутой поворот в политике. Лорис-Меликов убеждал царя, и небезуспешно, в его необходимости. Во-вторых, облегчение положения крестьян, что должно было, с одной стороны, создать благоприятные условия для развития сельского хозяйства, а с другой - ослабить недовольство деревни и удержать крестьян от участия в массовых выступлениях.

В августе 1880 г. Верховная комиссия была распущена, а Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Одновременно этим же указом императора было упразднено стяжавшую печальную славу III Отделение Собственной его императорского величества канцелярии, и корпус жандармов подчинен министру внутренних дел. Это означало, что в руках Лорис-Меликова оказалась сосредоточенной огромная власть, отчего это время современники и стали называть «диктатурой Лорис-Меликова». Заняв министерский пост, он опубликовал обращение к жителям столицы, в котором обещал «без малейшего послабления» наказывать за «преступные действия, позорившие общество» и «оградить законные интересы его здравомыслящей части». Министр заявил, что рассчитывает на поддержку общества как «главную силу, могущую содействовать власти».

Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, Лорис-Меликов заверил их, что они получили возможность обсуждать мероприятия правительства, однако просил не волновать умы мечтаниями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставленными им законом, и выяснять нужды и желания населения разных губерний. Результаты встречи не замедлили сказаться. Авторитет правительства Лорис-Меликова в глазах общества вырос.

Он имел основание утверждать в новом докладе Александру II, что политика в значительной мере «удовлетворяет внутреннее стремление благомысленной части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности власти».

«Великие реформы» остались «отчасти незаконченными», писал докладчик и предлагал для их завершения организовать две комиссии — административно-хозяйственную и финансовую - для обсуждения законопроектов, которые затем будут рассматриваться обшей комиссией из выборных представителей земств и городов и лицами, назначенными правительством. Комиссия должна была собираться на срок не более двух месяцев, и затем одобренный ею законопроект передавался в Государственный совет, где уже лишних выборных представителей не было, а лишь приглашались 10—15 лиц, «обладавших особыми познаниями, опытностью и выдающимися способностями». Видное место в программе занимал закон о печати, для разработки которого создавалась специальная комиссия. Закон должен был устранить вызывавший особое недовольство цензурный произвол и ввести практику судебного разбирательства. Программа была рассчитана на 5—7 лет и должна была осуществляться при поддержке общества.

Проект Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром 17 февраля. Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «представителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и общей комиссии». К 1 марта 1881 г. было подготовлено правительственное сообщение об их созыве и, обращаясь к великим князьям и наследникам, император заявил, что «сделан первый шаг к конституции». Но сделан он не был. Бомба, брошенная в императорскую карету 1 марта 1881 г., гибель Александра I и приход к власти Александра II круто повернули и курс государственной власти.

Уже 8 марта 1881 г. проект обращения был вынесен на заседание Совета министров. Оно началось с выступления графа С.Г. Строганова, заявившего, что предложения Лорис-Меликова приведут к передаче власти из рук самодержавной монархии. Его слова были подхвачены Александром III, бросившим реплику, что «и я тоже опасаюсь, что это шаг к конституции». Затем на проект обрушился Победоносцев. Политику реформ, которая угрожала России введением конституции «по типу французских генеральных штатов», он объявил несостоятельной. Реформы 60-70-х гг., по его словам, дали свободу крестьянам, не установив над ними власть; земство - это говорильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных — говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати. Фактически то, о чем говорил обер-прокурор Святейшего синода, было программой контрреформ. Недаром О.А. Милютин заметил в своем дневнике: «Многие из нас не могли скрыть нервного вздрагивания от некоторых фраз этого реакционера». Несмотря на поддержку многих участников заседания, проект был отложен.

Однако Лорис-Меликов, пользуясь тем, что по императорской формуле проект не был отвергнут, а отложен, предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он представил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе управления было уделено особое внимание. Министр предлагал обеспечить «единство правительства и программы внутренней политики», иными словами, создать «однородное правительство» для обсуждения в Совете министров важнейших государственных вопросов и «привлечения общественных представителей к предварительной разработке и выполнению реформ». Этому коллегиальному правительству надлежало, по мнению автора, объединить полицейские и жандармские органы в губерниях и подчинить их губернаторам; пересмотреть вопрос о земском и городском самоуправлении, расширив права местных городских и земских учреждений; отменить подушную подать и ввести налоги на «всесословных», более справедливых основаниях. В целях совершенствования учебного процесса и развития грамотности предлагалось провести реформу высшей и средней школы, улучшить законодательство и печать.

 

Курс на укрепление самодержавия

 

Ответом на доклад был написанный Победоносцевым и опубликованный 29 апреля 1881 г. царский манифест о незыблемости самодержавия, гласивший, что новый император верит в силу и истину самодержавной власти и берется за выполнение долга самодержавного правления. Любопытно, что за образец этого документа был взят декабрьский манифест 1825 г. Николая I. На следующий день Лорис-Меликов и вслед за ним и его соратники Абаза, Милютин подали заявления об отставке, которые были приняты.

Отвергнутый проект конституцией был лишь в глазах императора и его окружения, практически он представлял собой попытку представителей либеральной части высшего чиновничества и общества найти компромисс между обществом и государством. Предложенная программа имела комплексный характер и была рассчитана на создание законосовещательного, представительного органа, единого кабинета министров, проведение в жизнь ряда назревших социально-политических преобразований.

Но если проект не был конституцией, то его вполне можно считать реалистичным вариантом модернизации России, который готовился как альтернатива курсу, избранному Александром III и его приближенными. Он мог стать такой альтернативой политике Александра III - Победоносцева, но не стал. Однако главные идеи проекта не ушли с политической арены, и для предполагавшихся преобразований жизнь заставила в ту же эпоху «контрреформ», хотя и с опозданием, их постепенно провести.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |