Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

4. россия в начале 90-х гг.

 

Кризис внутренней политики

 

В 1891-1892 гг. Россию постиг голод, охвативший 29 из 97 губерний и областей. От голода и эпидемии холеры умерли 500 тыс. человек. Из бюджета 1888-1890 гг. в 209,4 млн руб., полученного в результате жесткой финансовой политики, 162,5 млн руб. были израсходованы на помощь голодающим. Голод и неурожаи повторялись неоднократно. Однако в данном случае его масштабы свидетельствовали о серьезных социальных причинах трагедии. Голод свидетельствовал о кризисе внутренней политики Александра III и необходимости радикальных перемен не только в сфере экономических отношений, но и в системе государственного управления.

В.Г. Короленко писал по поводу речи Александра III, обращенной к московскому дворянству в 1891 г. Она начиналась словами:

«Слава Богу, десять лет прошло благополучно», 1891 и 1892 годы отмечены страшным голодом, описания которого потрясли людские сердца во всем мире. За голодом пришли холера с холерными бунтами, во время которых темная толпа убивала и сжигала живьем докторов и сиделок, в нее стреляли, затем десятки бунтовщиков закрытыми судами были приговорены к смертной казни. И именно в это время русский самодержец провозгласил urbi et urbi, что в его стране все благополучно. Это значит, что между центром управления и народной жизнью прервались чувственные нервы; благополучие государства превратилось в благополучие полицейского участка». При этом, подчеркивал писатель, государь, понятно, был уверен, что говорит правду.

Начало царствования Николая II

 

Новая попытка побудить правительство и императора вернуться к реформам в области управления государством была предпринята в середине 90-х гг. В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай II. Либеральные круги надеялись, что с новым царствованием изменится и политика правительства. Оживился «земский конституционализм», последовали обращения губернских земств к императору: «От Николая II ждали не конституции, — писал один из будущих руководителей кадетской партии В.А. Маклаков, — ждали только прекращения реакции, возобновление линии шестидесятых годов, возвращения к либеральной программе». Шли всеподданнейшие адреса от дворянства, купечества, городских дум и земских собраний.

Адреса земств ратовали за «единение царя с народом» путем «доступа голосов земств к престолу». Глава Московского губернского земства О.Н. Шипов писал в воспоминаниях, что губернские земские собрания в своих адресах писали о «желательности доверия власти к общественным учреждениям и совместной работы правительства и общественных сил», однако «ни в одном адресе не говорилось об изменении существующего государственного строя». Это был тот же лозунг «народу мнение - царю власть». Но в то же время становилось все более очевидным, что сохранение монархии без реформы системы управления, при которой царский двор фактически заменял правительство, был и законодательной, и исполнительной властью, невозможно. Поэтому все время возникал вопрос о каких-то хотя бы законосовещательных органах.

Все надежды были рассеяны в первой же публичной речи Николая II 17 января 1895 г., написанной для своего воспитанника К.П. Победоносцевым и обращенной к представителям дворянских обществ, городов, казачьих войск, прибывших на его бракосочетание с Александрой Федоровной. На обращение Тверского земства, в котором была выражена робкая надежда, что «право отдельных лиц и права общественных учреждений будут незыблемо охраняемы», последовала достаточно резкая отповедь: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земств в делах внутреннего управления. Пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял их мой незабвенный покойный родитель».

Летом 1895 г. Николаем II была переделана записка недавно умершего Н.Х. Бунге, значительная часть которой была посвящена преобразованиям системы государственной власти. Он, в частности, предлагал ежегодно вводить в Государственный совет двух представителей от дворян и земских учреждений, привлекать экспертов с совещательным голосом и, хотя не ставил прямо вопроса объединенного правительства, считал необходимым обсуждать законопроекты в Совете министров. Губернатор, по мнению Бунге, должен быть не чиновником Министерства внутренних дел, а представителем центральной власти. Он рекомендовал создание некоего губернского совета из представителей Министерства внутренних дел, военного, финансов, государственного контроля, земских и городских учреждений и сельских сходов, иными словами, создать объединенное правительство на губернском уровне и урегулировать соотношение местного и государственного начала в развитии духовных и материальных сил народа. Этот проект также был отвергнут.

Между тем вопрос становился все более насущным. Жизнь шла вперед, а административное управление оставалось неизменным, что обостряло нараставший кризис самодержавия. С.Ю.Витте, министр финансов и будущий премьер-министр, считал, что общественное движение достигло того уровня, когда его уже невозможно остановить. С.Ю. Витте прямо указывал на незавершенность реформ 60-х гг. как причину кризиса: «Здание построено, а купол остался нетронутым» и подчеркивал, что на Западе самоуправление победило единовластие и необходимо в губерниях создать хозяйственную систему более совершенную, чем земская, и правительство неспособно «держать организацию своей администрации на высоте современных нужд».

Витте поставил под сомнение политику Александра III и призвал вернуться к обсуждению проблем народного представительства, которая велась до манифеста 29 января 1881 г. Он видел в реформе управления, допуске к участию в нем общества, возможность предотвратить революцию, и даже главный его оппонент Н.В. Плеве писал: «Запросы жизни уже перерастают существующие способы религиозно-правительственного и умственного воспитания. Сами способы управления обветшали и нуждаются в значительном улучшении». Но реформы по плечу только самодержавию, а разговоры о конституции должны быть пресечены.

Иной была позиция императора. «Теперь нужны не только твердость и крутость и, поверьте, она явилась в моей душе», — писал Николай II В.П. Мещерскому, который участвовал в подготовке царского манифеста. И адресат неслучаен. Редактор «Гражданина» был уверен, что конституционализму в России «мешает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единовластия, а конец самодержавия есть конец России». Доверие к власти еще не было исчерпано, и она могла более или менее безболезненно реформировать управление. Однако «хозяину земли русской», как называл себя Николай II во время переписи 1897 г., не хватало прозорливости, чтобы понять необходимость перемен, и воли для их осуществления. «Помните, — говорил он в сентябре 1902 г., обращаясь к волостным старшинам и сельским старостам пяти надежных губерний России, — что богатеют не захватом чужого добра, а от честного труда, бережливости и жизни по законам божьим. Передайте в точности то, что я вам сейчас сказал, своим односельчанам, а также и то, что действительные их нужды я не оставлю своим попечением».

Попытки «усовершенствования» государственного порядка

 

Осенью 1902 г. министр внутренних дел Н.В. Плеве подал записку о необходимости преобразования губернского правления, в которой предлагал усилить власть губернаторов, увеличив их права по управлению и надзору за вверенными им губерниями, во-первых, и, во-вторых, упорядочив управление путем «объединения в едином органе местных коллективных установлении».

Между тем работа над манифестом завершилась. Его опубликование было приурочено к 26 февраля 1903 г. - дню рождения Александра III. Манифест «О предначертаниях и усовершенствованию государственного порядка» никаких радикальных мер не провозглашал. Говорилось лишь о неуклонном выполнении уже действовавших законов и предусматривалась реформа местной администрации. Тем не менее опубликование манифеста в какой-то степени открывало путь для реформ управления. Была создана комиссия под председательством В.К. Плеве, которой предстояло определить способы губернского делопроизводства в едином центральном органе. На ее первом заседании было объявлено, что русское законодательство последней четверти XIX в. признавало за губернатором право надзора, в то время как следовало бы «усилить его распорядительную власть, приблизить его роль к типу губернатора екатерининского времени». Теперь это декларировалось как главная задача реформы.

Крестьянский вопрос

 

Под его председательством была создана и редакционная комиссия по пересмотру законодательства о крестьянах, хотя ранее уже было образовано Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности во главе с С.Ю. Витте. Теперь крестьянский вопрос перешел в сферу деятельности В.К. Плеве, начавшего работу комиссии с предложения о реорганизации Крестьянского банка, который должен был, по его мнению, «препятствовать созданию крупных хозяйств, приближающихся к фермерскому типу», для чего не допускать сосредоточение в одних руках более 150 десятин. Комиссия В.К. Плеве одержала верх, и Особое совещание было распущено Николаем II за то, что пыталось водворить в крестьянском хозяйстве «личную собственность».

 

Кризис системы управления

 

Выход манифеста тем не менее означал, что удержать без изменения политический курс 80—90-х гг. крайне трудно. Даже К.П. Победоносцев понимал, что грядут перемены. «Никакая страна в мире не в состоянии была избежать коренного переворота» и «вероятно и нас ожидает подобная же участь». Внутренняя политика этих лет, безусловно, задержала модернизацию системы управления. Россия являлась абсолютной монархией, не имевшей единого, коллективного правительства и одной из причин этого было превращение управления государством в «семейное дело» Романовых. Видное место занимала, по выражению некоторых историков, «великокняжеская номенклатура». Великие князья занимали ведущие посты в военном ведомстве и других сферах. Александр Александрович возглавлял морское ведомство, Сергей Александрович занимал пост московского генерал-губернатора, Владимир Александрович командовал гвардией и был президентом Академии художеств. Сложившееся положение препятствовало созданию единого, коллегиального правительства, поскольку создать его в этих условиях было достаточно сложно.

Большую роль играло Министерство двора, в его составе был кабинет финансового и хозяйственного дела, в ведении которого находились так называемые «кабинетские земли», т.е. земли на Алтае, в Забайкалье и Польше, принадлежавшие царской семье. Министр двора входил в ближайшее окружение императора. Во многих случаях придворное окружение играло главную роль, отодвигало правительство на второй план. Царь и его окружение рассматривали Россию как свою вотчину и не были заинтересованы ни в упразднении сословности, ни в разделении властей, а создание правительства во главе с премьером стало бы шагом к такому разделению. Позже Николай II вынужден был пойти на создание единого правительства во главе с премьер-министром для координации деятельности министерств и на привлечение представителей населения для участия в законодательной деятельности.

При отсутствии главы правительства каждый министр вел свою линию, подчас противоречившую линии другого министерства. Совет министров с 1882 г. не собирался, роль высшего административного органа выполнял Комитет министров, рассматривавший разные дела, в том числе и проекты законодательных актов, отчеты губернаторов. Комитет министров, последним председателем которого перед ликвидацией был С.Ю. Витте, реально был лишь высшим цензурным органом. Между тем радикальная модернизация управления настойчиво диктовалась и возросшей ролью государства в экономической жизни, и промышленным подъемом, и изменениями в обществе, например, появлением на политической арене пришедших на смену разгромленной «Народной воли» политических партий.

Место в правительстве того или иного министра в первую очередь определялось расположением царя и близостью ко двору. Долгое время главную роль играли министры внутренних дел. При Александре III произошла смена — она перешла к министру финансов. В этих условиях в высшей бюрократии борьба шла за влияние на императора, за благосклонность двора, которая приводила к неустойчивости состава правительства.

Был создан огромный бюрократический аппарат. На протяжении XIX в. чиновничий корпус увеличился в семь раз и к началу XX в. насчитывал 385 тыс. чиновников. Среди высшей бюрократии и верхов губернской администрации преобладали помещики-землевладельцы.

Опубликование Манифеста «О предначертаниях и усовершенствовании государственного порядка» было явлением значительным. Оно означало, что 90-е гг. «заключили в себя не один календарный смысл», завершился целый исторический период, десятилетие, вместившее в себя немало противоречий, и завершался он нараставшим кризисом самодержавной власти. Больше нельзя было игнорировать происшедшие перемены и возросшую социальную напряженность в обществе. Модернизация системы управления стала и необходима, и неизбежна.

 

Контрольные вопросы и задания

 

1. Раскройте сущность «конституции М.Т. Лорис-Меликова». Расскажите о том, как развивалась борьба вокруг нее.

2. Как основные принципы российского консерватизма в управлении государством - сословность и единодержавие — отразились в дворянском и крестьянском законодательстве?

3. Как отразился промышленный подъем на отношении органов государственного управления к экономическим проблемам?

4. Какие реформы 60-70-х гг. подверглись ревизии и в чем ее сущность?

5. Что препятствовало созданию единого коллективного правительства?

6. Почему возник и как решался вопрос о создании представительных выборных органов в системе государственного управления?

7. Какова была реакция общества на смену царствования и позиция правительства Николая II?

8. Как оценивали современники кризис системы управления на рубеже XIX-XX вв.?

Рекомендуемая литература

 

Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. СПб., 1996.

Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000.

История СССР с древнейших времен до наших дней. T.V. М., 1968.

Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.

Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. М., 1964.

Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981.

©Гусев К.В.,2003

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |