Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

2. основные черты государственного управления в рамках ссср

 

Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей между республиками, чем это позволяли рамки договорной федерации. Политическая и хозяйственная жизнь каждой из республик строилась, исходя из одних и тех же принципов (руководящая роль партии, общественная собственность на средства производства, плановость и т.д.). Координация народно-хозяйственных планов требовала создания надреспубликанских органов, которые осуществляли бы интеграцию, опираясь не только на партийные резолюции, но и на государственные правовые акты. Сложность решения хозяйственных задач поодиночке в каждой республике подтолкнула их к объединению в единое федеративное государство. Этого же требовали и усилия на международной арене. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта в дипломатических делах. Внешнеторговые переговоры при слаженности действий советских республик также оказались более результативными.

С точки зрения организации системы управления важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по данному вопросу Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий. Этой позиции придерживались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик». Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре-декабре 1922 г. состоялись съезды Советов объединявшихся республик, где были приняты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

Декларация провозглашала, что новое государство «является добровольным объединением равноправных народов», за каждой республикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Договор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союзных) властей. Это представительство в между народных делах (включая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйства, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись верховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечислены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИК, печатались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное гражданство, вводились атрибуты нового государства — флаг, герб, печать.

Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили представители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатывались и вводились в действие Конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.

Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области. Вновь образованное государство Союз ССР, по существу, также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления — как союзные, так и республиканские — строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.

Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.

В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.

Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчиняясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза ССР.

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.

Разработка и принятие Конституции Союза ССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Создание Союза ССР и его конституционное оформление прокламировали будущую политическую, социально-экономическую и правовую природу Советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.

Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного управления получил позднее в научной и публицистической литературе название административно-командной системы. Это понятие было введено в оборот профессором-экономистом Г.Х. Поповым в середине 80-х гг. Исследователи выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:

• Установление однопартийной системы и превращение Коммунистической партии в государственную структуру.

• Крайняя централизация власти и управления.

• Преимущественно репрессивные методы решения политических и экономических задач.

• Подавление инакомыслия.

• «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных организаций.

• Бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.

Добавим к этим признакам еще и нерасчлененность исполнительной и законодательной властей, присущую советской командно-административной системе.

Новое административно-территориальное деление страны. Проблемы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-территориального деления страны. Административное размежевание при царизме разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение проживавших в России народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое административно-территориальное разграничение «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом народных комиссаров». 27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий административных единиц производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей советских органов заинтересованных губерний. Декрет предусматривал возможность образования новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения существовавших административно-территориальных единиц. Весной 1918г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.

Необходимость совершенствования управления стала очевидной с переходом от политики «военного коммунизма» к НЭПу. Старое административное деление (губерния, уезд, волость) стало тормозом в экономическом и национально-государственном строительстве регионов, что, естественно, усложняло и управление ими. В 1921 г. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов проживавшего там населения. Создавались новые автономные республики и области. После образования СССР аналогичная работа велась в союзных республиках.

Административно-территориальное деление огромной страны не было единовременным актом. Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к середине 20-х гг.

Чтобы оценить сложности управления страной, важно представлять, что на территории Союза ССР имело место большое разнообразие форм административного и национального устройства. Белоруссия, Туркмения и Украина не имели тогда губернского или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губерний делились непосредственно на районы без уездов. Другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.

Наибольшим разнообразием административно-территориального деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей. Все многообразие форм административного устройства можно было найти на территории России.

Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. На Украине, кроме Молдавской автономной республики, был 41 округ; округа делились на 636 районов (в обеих республиках тогда не было ни губерний, ни уездов). Туркмения подразделялась на 5 округов, 4 уезда и 26 районов. Довольно разнообразным было устройство Узбекистана: в его состав входила одна автономная республика, 7 губерний, 33 уезда, 1 район и 275 волостей. Такое многообразие административных единиц не способствовало успешному решению управленческих задач. Поиск наиболее целесообразных форм продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).

Аппарат управления и номенклатура. Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации о деятельности органов управления, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.

Недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат Союза ССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.

Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии — в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, так как государство недостаточно помогало селу Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи беднякам кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.

В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения, знакомых с национальными особенностями региона. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Не менее важной стороной коренизации местных органов управления было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство, во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Процесс внедрения национального языка в органы управления шел не всегда безболезненно, потому что у некоторых народов отсутствовал достаточно развитый литературный язык, в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это затрудняло делопроизводство, снижало эффективность управленческих решений.

Привлечение коренного населения к работе в органы государственного управления способствовало пробуждению национального самосознания народов, оформлению их государственности, это расширяло социальную базу советской власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население национальных окраин испытывало на себе проявления национализма.

Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Ф.Э.Дзержинский, возглавлявший ОГПУ и ВСНХ и не страдавший от недостатка информации, сетовал на то, что даже мелкие вопросы можно разрешить только у самых верхних руководителей. Аппарат же, по его мнению, оставался бюрократическим, страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.

Высший контрольный орган страны — ЦКК-РКИ - вынужден был заняться проблемой совершенствования государственного аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Г.К. Орджоникизде говорил, что Рабкрин взялся за изучение и исправление советского аппарата. По его мнению, основные недостатки заключались в том, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются». Корни этих недостатков он видел в противоречиях новой экономической политики, в нищете и технической отсталости страны, в распыленности крестьянства.

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два с небольшим года, прошедших между XI и XIII съездами партии, через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров накануне XIII съезда партии Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил один из ближайших сподвижников Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед. Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. Работники, распределявшиеся по первому списку, утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК. Номенклатурные работники второго списка были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О порядке подбора и назначении работников», к которому прилагались переработанные списки номенклатурных должностей. К имевшимся уже двум спискам добавлялся третий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номенклатура. Список № 3 формировался центральными учреждениями и ведомствами, и распределение шло, как правило, внутри этих ведомств. Однако и эти списки согласовывались с Орграспредотделом ЦК и ему ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях.

Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второй задачей. Политическое управление — наиболее существенная функция номенклатуры.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений.

К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК. В 20-30-е гг. состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало. Из них выбывали, как правило, только политические противники Сталина. За все годы существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Характер эпохи в какой-то мере отразился на личных судьбах этих людей. Несмотря на то что они составляли политическую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое (Н.И. Ежов, Л.П. Берия и М.Д. Багиров) расстреляны как пособники этих репрессий, два человека (С.М. Киров и Л.Д. Троцкий) убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством, один человек погиб в автомобильной катастрофе при невыясненных обстоятельствах.

Органы контроля. В системе государственного управления немаловажная роль отводилась органам контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который в числе других возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил А.Д. Цюрупа. Союзный Наркомат РКИ был образован 6 июля 1923 г. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии. Члены ЦКК избирались на съездах партии, а наркомы РКИ и его заместители назначались ЦИК СССР. Возглавляли объединенный орган партийного и государственного контроля в 1923-1926 гг. В.В. Куйбышев, в 1926-1930 гг. Г.К. Орджоникидзе, в 1930-1931 гг. А.А. Андреев, в 1931-1934 гг. Я.Э. Рудзутак. На такой же основе строились органы партийного и государственного контроля в республиках, областях, округах и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде ячеек во всех производственных коллективах и учреждениях, наладили тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организациями и опирались на них в своей работе.

Важнейшей заботой органов ЦКК НК РКИ было совершенствование управленческой деятельности во всех звеньях государственного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для повышения эффективности своей работы они использовали данные научно-исследовательских учреждений, которые занимались обобщением опыта научной организации труда. В 1923 г. при коллегии Наркомата РКИ был образован Совет по научной организации управления, в 1926 г. был создан специальный Государственный институт техники управления.

Соединение партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и общественных организаций, повышало действенность контроля, что способствовало совершенствованию системы управления. Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством», и руководство партии искало пути их дальнейшего совершенствования. По решению XVII съезда ВКП(б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при Совнаркоме СССР.

Функциональный и отраслевой принцип управления. Государственное управление в 30-х гг. продолжало тенденцию на сочетание функционального и отраслевого принципов руководства. Такое положение сложилось еще в 20-е гг., когда были созданы Наркомат внешней и внутренней торговли СССР (1925), Наркомат земледелия СССР (1929) и др. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспекция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее ее ГПУ, Наркомфин и ряд других. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепенное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупнение старых наркоматов и создание новых. В 1930 г. Наркомат торговли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союзно-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта СССР.

Расширение масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего совета народного хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленности. В нем было сосредоточено руководство всей оборонной индустрией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Г.К.Орджоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подразделялся на 10 главков (к 1937 г. их число достигло 33). Главки непосредственно руководили заводами при двухступенчатой системе управления (главк — завод). В некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк — трест — завод. Претерпели изменения и другие наркоматы. В октябре того же года из Наркомата земледелия СССР выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР. В июне 1933 г. Наркомат труда был объединен с Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов (ВЦСПС), которому перешли функции, имущество и кадры наркомата.

Тенденция к усилению отраслевого принципа управления преобладала и в последующие годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На XVII съезде ВКП(б) (январь-февраль 1934 г.) она была подвергнута уничтожающей не всегда, однако, справедливой критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.

Система управления, базировавшаяся на производственно-отраслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделения аппарата. К примеру, планирование, финансирование всех отраслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра. Поэтому применительно к 30-м гг. можно говорить о сочетании производственно-отраслевого (как главного) и функционального принципов в строении аппарата управления. Такое сочетание с преобладанием того или другого принципа характерно и для последующих этапов развития советской системы государственного управления.

Таким образом, созданная большевиками система управления заменила разрушенную революциями 1917 г. государственную машину. Была создана принципиально новая модель государственного устройства и управления. Она носила, безусловно, классовый характер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство общества. Но эта система обеспечила участие в управлении тех, кто недавно был устранен от принятия важных решений жизни региона или страны в целом. Создание стройной системы Советов в совокупности с чрезвычайными органами управления стало одной из основных причин победы большевиков в гражданской войне, а затем и на хозяйственных фронтах. Советская власть строилась на основе рабочего и крестьянского представительства. Система Советов постепенно распространилась по всей стране.

Сложившаяся система управления страной имела некоторые особенности. Формально с 1918 г. она развивалась на конституционной основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Советов, которые создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любого вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем цементирующим и направляющим элементом, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централизованный бюрократический аппарат. Советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отраслевые отделы преобладали над функциональными.

Другой особенностью советской системы управления стало то, что новая власть соединила в себе законодательные и исполнительные функции. Это касалось и партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обязательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.

Советскую систему управления в рассматриваемый период отличало беспредельное расширение полномочий центральных органов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствовались не законами, которых было еще недостаточно, а «революционной целесообразностью».

На систему управления наложило свой отпечаток и то, что она строилась на основе однопартийной системы. После эсеровского мятежа в июле 1918 г. в правительстве остались одни большевики. В Совнаркоме не было не только представителей других партий, но и беспартийных наркомов. Постепенно все политические партии, кроме большевистской, были вытеснены из системы управления как в центре, так и на местах, а затем и ликвидированы. Слабые попытки наиболее многочисленного слоя населения станы — крестьянства сорганизоваться и создать свою политическую партию негативно воспринимались партийным и советским руководством, которое не без основания усматривало в этих попытках возникновение оппозиционной режиму организации.

Создание централизованной системы государственного управления диктовалось как объективными, так и субъективными причинами. К объективным предпосылкам следует отнести необходимость проведения единой народно-хозяйственной политики, направленной на выравнивание уровней экономического и политического развития различных регионов страны. Гигантские преобразования в промышленности, сельском хозяйстве, образовании и культуре сопровождались широким национально-государственным строительством. Инициировались все эти реформы центральной властью. Успех мог быть обеспечен лишь при единстве действий, сосредоточении всех сил и ресурсов на важнейших участках строительства, при умелом согласовании усилий громоздкого механизма огромного государства. В то же время проявились и субъективные факторы, приведшие к чрезмерной централизации управления. Это выражалось в волюнтаристских методах руководства, в недооценке национальных особенностей отдельных республик и регионов, в игнорировании мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления оказывали общесоюзные институты. Наряду с партией такую роль играли общесоюзные наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации.

Созданная большевиками однопартийная командно-административная система государственного управления не была чем-то наносным, чуждым российскому духу и российским традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства.

 

Контрольные вопросы и задания

 

1. Охарактеризуйте социально-экономические и политические условия возникновения и развития советской системы управления.

2. Каков порядок формирования высших и центральных органов власти и управления?

3. Была ли необходимость создания чрезвычайных органов советской власти и какова их роль в системе государственного управления?

4. Роль и место государственного аппарата, номенклатуры в управлении страной.

5. В чем специфика функционального и отраслевого принципов управления?

6. Как проявлялась роль Коммунистической партии в управлении советским обществом?

7. Каковы основные характерные черты и особенности советской системы государственного управления в 20-30-е гг.?

 

Рекомендуемая литература

 

Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители.1923-1991. Историко-биографический справочник. Автор, составитель В.И. Ивкин. М., 1999.

История государственного управления в России / Отв. ред. В.И. Игнатов. Ростов-на-Дону, 1999.

Новейшая история Отечества. XX век. В 2-х томах. Т.2 / Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. М., 1998.

СеменниковаЛ.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. Брянск,1999.

Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои, П.Т. Тимофеева. М., 1999.

© Чернев АД., 2003

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |