Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

2. советская номенклатура

 

Номенклатурный принцип управления сочетал требование беспрекословного подчинения нижестоящих звеньев управления — вышестоящим и применение террора как одного из средств обеспечения управления. К этому необходимо добавить реальную борьбу за власть, развернувшуюся среди наследников Сталина в послевоенный период.

 

Борьба за власть и вождизм

 

Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию. На март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до 1 года, 47 — от 1 года до 3 лет и 20 — свыше 5 лет. Отсюда постоянные реорганизации и кадровые перестановки. Стремление Сталина к сохранению своей абсолютной и единоличной власти объясняло многие политические процессы послевоенного времени и те репрессии, которые применялись к их участникам.

В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие посты в руководстве, что позволяло дополнительно сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения - В.М. Молотова, А. А. Жданова, А.И. Микояна, Л.М. Кагановича и выдвинувшихся за годы войны Г.М. Маленкова, Л.П. Берии, Н.А. Вознесенского, А.А. Кузнецова.

В октябре 1945 г. в связи с отъездом Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о серьезной болезни Сталина, о том, «что в Москве происходит ожесточенная закулисная борьба за власть между маршалом Жуковым и министром иностранных дел Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Сообщалось также, что Жуков имеет за собой поддержку армии, а за Молотовым стоит Коммунистическая партия. Преклонный возраст Сталина и его болезни, по мнению западных обозревателей, должны были стать одними из главных факторов для маневров его преемников.

Конец слухам был положен после того, как в конце октября посол США в СССР Гарриман посетил Сталина в Сочи и заявил, что «генералиссимус находится в добром здравии и слухи о его болезни не имеют никаких оснований». Эта идеологическая акция показала стареющему вождю, что Запад предпочел бы видеть на его месте авторитетного преемника из сталинского окружения, который бы более лояльно относился к внешнеполитической линии Запада.

Неосторожное обещание Молотова американскому корреспонденту в Москве смягчить цензуру в Советском Союзе, а также высказанное маршалом Жуковым желание посетить США до конца

1945 г. вызвали появление многочисленных комментариев в западной прессе и усилили подозрения Сталина в отношении своих возможных соперников. Неудивительно, что вскоре после описанных событий он лишил Молотова своего политического доверия, заставив последнего пройти через унизительную процедуру покаяния и признания политических ошибок в присутствии других членов Политбюро — Маленкова, Берии, Микояна.

Затем настала очередь Жукова. Используя показания бывшего командующего ВВС маршала авиации А.А. Новикова и ряда других генералов против Жукова, нередко выбитых под пытками, Сталин вместе с маршалами Н.А. Булганиным и А.М. Василевским в июне

1946 г. подготовил приказ министра Вооруженных Сил СССР, в котором среди других обвинений, предъявленных Жукову, говорилось, что он противопоставлял себя правительству и Верховному Главнокомандованию. Жуков был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствуюшего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.

Репрессии против Жукова и некоторых других военачальников (В.Н. Гордова, Ф.Т. Рыбальченко, Г.И. Кулика) отразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и военными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за время Отечественной войны 1941—1945 гг. Послевоенные претензии армии на особую роль в обществе подпитывались и особым отношением народа к армии, в которой справедливо видели защитницу не только от врага внешнего, но и от притеснений властей внутри страны. Победа над жестоким врагом раскрепостила армию, дала ей уверенность в своих силах, в возможности изменить жизнь к лучшему, усилила критический настрой по отношению к царившим в Советском Союзе порядкам. О подобных настроениях в войсках спецслужбы регулярно информировали руководство страны.

Наказывая Жукова и других военачальников, Сталин давал попять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику, а заниматься сугубо военными делами.

За годы войны многие видные партийные и государственные деятели -    А.А. Кузнецов, Г.М. Маленков, Н.С. Хрущев, Л.П. Берия, Н.А. Булганин — выезжали в действующую армию как члены ГКО или представители Ставки, они также входили в состав военных советов ряда фронтов и там, на местах, устанавливали тесные взаимовыгодные связи с военачальниками, многим из них протежировали в военной карьере, при распределении Ставкой резервов для проведения крупных операций. Эти связи сохранились и после войны. Неслучайно два представителя высшей партийно-государственной номенклатуры — Берия и Булганин — с согласия других маршалов были удостоены звания «Маршал Советского Союза». Поэтому одна из целей сталинской акции против Жукова заключалась в том, чтобы оборвать эти связи, перессорить маршалов между собой, используя их взаимные обиды или зависть, и тем самым лишить их возможности оказывать серьезное влияние на политику.

Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в министерской среде. За 1945—1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР (В.Н. Меркулов, B.C. Абакумов, С.Д. Игнатьев), в Минвнешторге СССР (А.И. Микоян, М.А. Меньшиков, П.Н. Кумыкин), в Минлегпроме СССР (С.Г. Лукин, Н.Е. Чесноков, А.Н. Косыгин); неоднократно менялись и руководители других министерств СССР.

Дополнительным средством контроля за советской номенклатурой стали «суды чести», введенные в марте 1947 г. специальным постановлением Политбюро ЦК ВКП(б) в министерствах СССР и центральных ведомствах. В конце 40-х гг. для руководящих и ответственных работников министерств вводились персональные звания и утверждались положения о прохождении службы этой высшей категории государственных чиновников, что повышало их престиж.

Явным продолжением борьбы за власть, попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало «Ленинградское дело». В августе 1949 г. без санкции прокурора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А.А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П.С. Попков, Председатель Совета Министров РСФСР М.И. Родионов, председатель Ленинградского горсовета П.Г. Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Н.В. Соловьев. В октябре того же года был арестован бывший член Политбюро ЦК ВКП(б), председатель Госплана СССР и заместитель Председателя Совета Министров СССР Н.А. Вознесенский. К подследственным на допросах применялись меры физического воздействия. Следствие над обвиняемыми по так называемому Ленинградскому делу МГБ осуществляло совместно с ЦК ВКП(б) и КПК при ЦК ВКП(б). Летом 1951 г. был арестован бывший министр госбезопасности СССР B.C. Абакумов, который показал на допросе: «Мы можем и бить арестованных — в ЦК ВКП(б) меня и моего первого заместителя Огольцова неоднократно предупреждали о том, чтобы наш чекистский аппарат не боялся применять меры физического воздействия к шпионам и другим государственным преступникам, когда это нужно».

Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашистском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каждым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране.

Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социальная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действующей армии. Однако эти разговоры пресекались уже во время войны. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об очередях. Письма, содержавшие, по мнению цензоров, «антисоветские» высказывания, передавались в органы МГБ для «оперативной разработки», авторы подобных писем, как правило, арестовывались.

Особенно трудно жилось в деревне. Статья 118 Конституции гарантировала гражданам СССР право на труд, т.е. «на получение гарантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его количеством и качеством». Однако непреодолимым барьером для многих колхозников, не имевших в те годы гарантированной оплаты труда, на пути в лучшую, городскую жизнь были незыблемые нормы паспортного законодательства.

25 декабря 1950 г. министр юстиции СССР К.П. Горшенин сообщал секретарю ЦК ВКП(б) Г.М. Маленкову: «Одни суды считают, что по действующему законодательству самовольный уход колхозников в отход не наказуем в уголовном порядке и выносят в таких случаях оправдательные приговоры. Другие выносят в этих случаях обвинительные приговоры. Министерство юстиции считает, что колхозники, не выработавшие обязательного минимума трудодней в связи с самовольным, без разрешения колхоза, уходом в отход, должны нести ответственность по указу от 15 апреля 1942 г. за тот период, в течение которого они ушли из колхоза, с отбытием наказания по месту работы». Такие же точно суровые меры министр предлагал и в отношении детей колхозников, достигших 16-летнего возраста, даже «в случаях, когда их членство в колхозе не оформлено». Характерным штрихом политики в этой области стало отклонение на Бюро Совета Министров СССР в 1949 г. предложения МВД по распространению паспортной системы на сельское население.

Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению Сталина, государственную власть. Мнение самого аппарата по этому принципиальному вопросу было иным. Сподвижники Сталина не хотели мириться с вождизмом как непременным атрибутом его власти. Неслучайно в знаменитом докладе Хрущева на XX съезде «О культе личности и его последствиях» была фраза о том, что «Сталин все больше и больше перестал считаться с членами ЦК партии и даже с членами Политбюро. Сталин полагал, что он может теперь сам вершить все дела, а остальные нужны ему как статисты».

Сталин, укрепляя свою личную власть, тем самым укреплял и государственную. При этом в ходе строительства он не только опирался на аппарат, но и был вынужден бороться против него, с его разрастанием и его силой. В этих условиях вождизм Сталина был закономерен, ибо являлся способом разрешения этого исторического противоречия. Важным свойством системы вождизма было непосредственное обращение Сталина к народу, минуя официальные учреждения власти. В своей программной речи перед избирателями 9 февраля 1946 г. Сталин подчеркнул, что главный итог закончившейся войны - наша победа, которая была одержана благодаря превосходству советского общественного и государственного строя, Вооруженных Сил нашей страны, правильной политике Коммунистической партии. Тем самым Сталин пытался максимально использовать в своих личных политических целях кредит народного доверия к нему, как к руководителю страны-победительницы. Он также стремился идеологически обосновать необходимость расширения социальной опоры своего режима, отмечая в упомянутой речи, что разница между беспартийными и коммунистами в СССР «формальная», поскольку их объединяет советский общественный строй. «Важно, — замечал в этой связи Сталин, — что и те и другие творят одно общее дело».

 

Профессиональные особенности советской номенклатуры

 

В отличие от рядовой партийной массы, которая в те годы по своему социальному статусу действительно мало чем отличалась от беспартийной, роль профессиональных управленцев в советском обществе была принципиально иной.

Советский служащий, управленец, включенный в номенклатуру, был обязан обладать рядом теоретических знаний и практических навыков. Он должен был строго следовать директивам вышестоящих органов. Ему следовало сохранять определенный уровень социальной стабильности во вверенном ему коллективе или отрасли управления. Он объединен с себе подобными в достаточно однородную социальную среду, где пригодность каждого к данному слою определялась управленческим аппаратом на основе принципа индивидуального приема и индивидуальных результатов.

Сложным является вопрос о социальных границах правящего слоя, его высших, средних и низших этажей. К концу сталинского периода и началу хрущевского правления (декабрь 1953 г.) по основной номенклатуре ЦК КПСС числилось 13,3 тыс. человек. Это без учета номенклатурных работников центрального аппарата ЦК партии, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, представлявших высший эшелон советской бюрократии. Еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную номенклатуру ЦК. Итак, речь идет о 24 тыс. человек, составлявших средний эшелон правящего слоя. Калька номенклатурных должностей накладывалась на все стороны жизни огромного государства - политическую, экономическую, культурную, военную.

Эти должностные лица с помощью подчиненного им аппарата на основе директив из Центра осуществляли управление страной. Перечень номенклатурных должностей неоднократно пересматривался. Хотя назначение на должность по основной номенклатуре утверждалось ЦК КПСС, сама кандидатура являлась предметом торга, компромисса или «обмена» между различными ветвями власти (парт- и госаппаратом, карательными ведомствами) и представителями различных господствовавших элит.

Численность административного персонала

 

Правительство стремилось сократить численность административно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. И до войны, и после нее Совнарком специальными постановлениями запретил производить какие-либо реорганизации управленческого и хозяйственного аппарата, создавать новые организации и учреждения, изменять должностные наименования и должностные оклады без разрешения Государственной штатной комиссии (ГШК). Этот специально созданный государственный орган при правительстве СССР проводил большую работу по пересмотру штатов учреждений, организаций и предприятий всех общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств, что позволило сократить численность управленческого и подсобного персонала в J947 г. на 778 тыс. человек, в 1948 г. - на 441 тыс. человек. Одновременно пересматривались штаты управленческого аппарата организаций республиканского и местного подчинения. В 1946 г. специальным постановлением Совмина СССР аннулировал вакантные должности управленческого персонала, в результате чего было закрыто в целом по стране 730 тыс. должностей.

Еще одним способом борьбы с ростом низового бюрократического аппарата было введение типовых штатов: если до войны действовало только три типовых штата, то в начале 1950 г. - 357. Штаты массовых организаций (больниц, роддомов, поликлиник, школ, библиотек, машинно-тракторных станции и пр.) были почти полностью типизированы.

Если нижние этажи учрежденческого организма народного хозяйства страны можно было сравнительно легко очищать от излишка бюрократической массы, то в центральном аппарате министерств и ведомств дело обстояло по-иному. Во-первых, их руководящий состав сам входил в основную номенклатуру ЦК КПСС, т.е. по существу, они являлись проводниками политики партии (директив Центра) в жизнь. Следовательно, они были неуязвимы как основной с точки зрения управления социальный слой; перемещения и увольнения, касавшиеся отдельных (пусть даже высших) фигур, не затрагивали их интересов как правящего социального слоя. Их перемещали - в сталинское время нередко вплоть до физического устранения, - но их же растили и берегли. Во-вторых, верхушка госаппарата имела собственную номенклатуру должностей, что давало им серьезные шансы в борьбе с очередным «крестовым походом» Центра против бюрократии. Иными словами, борьба с бюрократией проводилась руками самой же бюрократии и потому не могла иметь победного завершения. В докладе заместителя председателя ГШК Кузина «О работе по усовершенствованию и удешевлению государственного и хозяйственного аппарата», направленном Сталину в феврале 1950 г., отмечалось, что общая численность штатов центрального аппарата министерств и ведомств СССР составляла 101,5 тыс. человек (без МВС, МВД и МГБ) против 87 тыс. человек в довоенный период, т.е. увеличилась на 17\% за десять лет.

Несмотря на рост образовательного уровня в стране, советским народным хозяйством по-прежнему управляли люди, не имевшие соответствующей профессиональной подготовки: по данным 31 министерства и ведомства СССР, из 18,4 тыс. экономистов и инженеров, работавших в центральном аппарате к январю 1950 г., половина не имела высшего образования.

 

Идеологическая подготовка кадров

 

Задача профессиональной подготовки и переподготовки чиновников воспринималась как очень актуальная. Особо серьезное значение придавалось руководством страны идейно-политическому (идеологическому) воспитанию партийно-советских работников государственного аппарата. Всего к 1950 г. в системе партийного просвещения занималось около 5 млн коммунистов и свыше 2,5 млн беспартийных. Среди работ, обязательных к изучению, были «Краткий курс истории ВКП(б)» и «Иосиф Виссарионович Сталин. Краткая биография». Общий тираж первой книги составил за 1938-1953 гг. 43 млн экземпляров на 67 языках, а второй - 17 млн экземпляров. «Краткий курс», согласно партийному постановлению, представлял собой «официальное, проверенное толкование основных вопросов марксизма-ленинизма, не допускающее никаких произвольных толкований». По мнению главного партийного идеолога тех лет А.А. Жданова, «Краткий курс» должен был способствовать тому, чтобы «овладели большевизмом не только кадры пропагандистов, но и кадры советские, кадры хозяйственные, кооперативные, учащаяся молодежь...которые имеют непосредственное отношение к управлению государством».

В министерствах и ведомствах действовали, как правило, краткосрочные курсы переподготовки, на которых изучались та кие общественные дисциплины, как история ВКП(б) и политэкономия, диалектический и исторический материализм. Хотя нередко обучение носило для многих чиновников формальный характер, оно достигало своей главной цели - массированной, постоянной идеологической обработки населения, в том числе государственного аппарата, служащих.

2 августа 1946 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников», в котором ставилась задача в три—четыре года охватить партшколами и курсами по переподготовке партийных и советских работников основные руководящие республиканские, краевые, областные, городские и районные партийно-советские кадры. Для работников областного, краевого и республиканского масштаба организовывалась Высшая партийная школа (ВПШ) на базе действовавшей Высшей школы парторганизаторов при ЦК ВКП(б). Для подготовки теоретических кадров партии образовывалась Академия общественных наук (АОН) при ЦК ВКП(б) с 3-годичным сроком обучения аспирантов, а также девятимесячные курсы для переподготовки преподавателей общественных наук.

Успехи Сталина в борьбе с аппаратом и бюрократией казались таковыми лишь на первый взгляд. Политические идеалы вождя, воплощенные в его последних работах и практических делах, принуждали советское общество решать нереальную задачу. Борьба СССР за роль мирового лидера все больше разводила в разные стороны народ и власть. Последняя не могла справиться даже со своими внутренними проблемами: ликвидация Сталиным многих крупных фигур из своего ближайшего окружения вела к постепенному «осереднячиванию» правящей элиты. Сохранялась довоенная модель экономического развития страны, основанная преимущественно на принуждении, ручном труде, количественных методах, непрофессионализме управленцев, число которых непрерывно росло. Особым свойством системы было то, что любое начинание в разных областях жизни страны сопровождалось (а часто только этим и ограничивалось) непременным ростом бюрократического аппарата. Так было в годы «культурной революции», когда особенно быстрыми темпами рос административный персонал социально-культурных учреждений, и в годы сплошной коллективизации, когда руководящий персонал на селе вырос почти в пять раз по сравнению с годами НЭПа. Так было и после войны, когда в ходе восстановления народного хозяйства происходил рост числа предприятий и Государственная штатная комиссия только за два года утвердила штаты административно-управленческих работников, почти 40 тыс. новых предприятий и организаций.

Как один из главных создателей советской государственной машины, Сталин реально представлял механизм ее функционирования, знал ее сильные и слабые стороны. Он имел полную информацию о людских и материальных ресурсах, их потерях, связанных с войной, о расшатанной финансовой системе и невиданном со времен НЭПа росте рыночной торговли в стране, которая угрожала основам советской экономики, знал об огромных размерах административного аппарата и укоренении системы кормленчества во всех его звеньях, что грозило системе невиданным социальным взрывом, знал о настроениях населения и надеждах на смягчение режима. Тем не менее он сделал ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины. Он избрал репрессии в качестве главного средства воздействия на людей.

 

Контрольные вопросы и задания

 

1. Назовите исторические причины, которые обусловили господствующую роль КПСС в системе высших органов государственной власти и управления СССР.

2. Перечислите основные особенности советского политического режима и государственного управления после войны, раскройте их на конкретных исторических примерах.

3. Объясните, в чем заключались сильные и слабые стороны вождизма Сталина.

4. Дайте обобщающую характеристику партийно-советского государственного аппарата, отдельных советских деятелей послевоенного времени.

Рекомендуемая литература

 

Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. М., 1952.

Каганович Л.М. Памятные записки. М., 1996. Микоян А.И. Так было: размышления о минувшем. М., 1999. Хрущев Н.С. Воспоминания: избранные фрагменты. М., 1997. Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923—1991. Историко-биографический справочник.М.,1999.

Куманев Г.А. Рядом со Сталиным: откровенные свидетельства. Встречи, беседы, интервью, документы. М., 1999.

Данилов А.А., Пыжиков А.В. Рождение сверхдержавы: СССР в первые послевоенные годы. М., 2001.

Пихоя Р.Г. Советский Союз: История власти. 1945-1991. М., 1998.

Чернев А.Д. 229 кремлевских вождей. Политбюро, Оргбюро, Секретариат ЦК Коммунистической партии в лицах. М., 1996.

©Попов В.П.,2003

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |