Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

1. начало кризиса

 

Конституция СССР 1977 г. Вторая половина 70-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т.е. к началу 80-х гг. В новом Основном законе сохранялось положение о всемирно-историческом повороте человечества от капитализма к социализму: «Советская власть осуществила глубочайшие социально-экономические преобразования, навсегда покончила с эксплуатацией человека человеком, с классовыми антагонизмами и национальной враждой...»

Определяя социальную природу государства, новая Конституция утверждала: «В СССР построено развитое социалистическое общество. На этом этапе, когда социализм развивается на своей собственной основе, все полнее раскрываются созидательные силы нового строя, преимущества социалистического образа жизни...». Признаками «развитого социализма» она называла «общество зрелых социалистических общественных отношений, в котором на основе сближения всех классов и социальных слоев, юридического и фактического равенства всех наций и народностей, их братского сотрудничества сложилась новая историческая общность людей — советский народ». Целью Советского государства провозглашалось «построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление».

Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Прежнее утверждение об СССР как о государстве рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции, записанное в Конституции 1936 г., оказалось откорректированным. Устанавливалось, что «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности», т.е., по сути, в стране сохранялась государственная собственность. «В исключительной собственности государства, — было зафиксировано в Конституции, - ...находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий...» Специально оговаривалось, что «никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях».

Законодательная власть. Конституция 1977 г. не изменила политическую организацию общества. Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Советского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета. Остальное время они должны были работать на своей прежней работе.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат от 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно.

Верховный Совет избирал Президиум, который работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопоставимыми с правами самого Верховного Совета. Президиум Верховного Совета издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами.

Исполнительная власть. Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств и госкомитетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Новые возникали, как правило, в результате деления старых промышленных министерств.

Судебная власть оставалась в значительной зависимости от исполнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов. Высшим судебным органом был Верховный суд СССР. На него возлагался надзор за судебной деятельностью, он обладал правами суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке. Высший надзор за соблюдением законов Конституция возлагала на Прокуратуру СССР.

Аппарат ЦК КПСС в системе управления. Вместе с тем о реальном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что Коммунистическая партия Советского Союза является «ядром политической системы». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление — дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Руководство партией осуществляли не съезды КПСС, как полагалось по ее Уставу, а Политбюро и руководители отделов и секторов аппарата ЦК КПСС. В состав высшего партийного руководства входили виднейшие представители государственной власти. В Политбюро ЦК КПСС, избранном в 1976 г. на XXV съезде партии, были: Председатель Президиума Верховного Совета СССР Н.Ф. Подгорный (с 1977 г. Председателем Президиума Верховного Совета стал Л.И. Брежнев, Генеральный секретарь ЦК КПСС), Председатель Совмина СССР А.Н. Косыгин, первый заместитель Председателя Совмина СССР К.Т.Мазуров, министры: иностранных дел - А.А. Громыко, обороны - А.А. Гречко и сменивший его на этом посту Д.Ф.Устинов, председатель КГБ СССР Ю.В.Андропов. Происходило своего рода срастание высших звеньев партийного и государственного аппаратов.

Все руководители высшего партийного звена напрямую вмешивались в деятельность всех ветвей государственной власти. Секретари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура аппарата ЦК, по сути, дублировала органы исполнительной, законодательной и судебной властей, а также детально отражала систему союзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, сельским хозяйством, культурой и идеологией. Так, в отдел химической промышленности ЦК КПСС входили следующие секторы:

— основной химической промышленности;

— промышленности органического синтеза;

— промышленности синтетических материалов;

— промышленности синтетического каучука, шин и резинотехнических изделий;

— нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности;

— хлорорганических и кремнийорганических производств;

— микробиологической и химико-фармацевтической промышленности.

В отделе административных органов ЦК были секторы:

— Сухопутных и Ракетных войск, гражданской обороны и ДОСААФ;

— ВВС, ВМФ, ПВО и гражданского воздушного флота;

— органов безопасности;

— прокуратуры, суда и юстиции;

— органов охраны общественного порядка.

Любое решение министерства и ведомства, которое затрагивало существенные стороны жизни страны, предварительно согласовывалось с соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости - с Секретариатом ЦК или Политбюро.

Чтобы представить механизм согласования и принятия решений на высшем государственном уровне, рассмотрим типичный пример: принятие в 1976 г. постановления Совета Министров СССР «Об улучшении руководства работой в области труда и социального развития». В подготовке этого решения выделяются несколько этапов:

1. Подготовка записки на эту тему для Генерального секретаря ЦК КПСС. В подготовке принимали участие: Госкомитет Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам; соответствующие отделы Совмина СССР; Верховного Совета СССР, отделы ЦК КПСС и Секретариат Генерального секретаря.

2. Решение Секретариата ЦК КПСС содержало:

- положение о преобразовании Госкомитета Совмина СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам;

- одобрение проекта Верховного Совета СССР по этому вопросу;

- указание Совмином союзных республик о преобразовании госкомитетов Совминов республик по использованию трудовых ресурсов в союзные республиканские государственные комитеты Советов министров союзных республик по труду, и их подчинении союзному Госкомитету по труду и социальным вопросам;

- вопросы деятельности и штатной численность будущего Госкомитета;

- указание ЦК союзных республик, обкомам партии, руководству профсоюзов - ВЦСПС, министерствам и ведомствам СССР и Совминам союзных республик на выполнение этого постановления;

- соответствующий проект постановления Совета Министров СССР.

3. Решение Секретариата ЦК должно было быть утверждено Политбюро ЦК. Для этого в Политбюро направлялись:

- проект постановления ЦК;

- проект Указа Президиума Верховного Совета СССР;

- проект постановления Совета Министров СССР.

4. Совместная записка, подписанная секретарем ЦК КПСС, зав. отделом ЦК И.В. Капитоновым, секретарем ЦК, зав. отделом ЦК В.И. Долгих, секретарем ЦК КПСС М.И. Зимяниным, зав. отделом плановых и финансовых органов ЦК КПСС В.И. Гостевым, председателем Госкомитета Совмина СССР по труду и социальным вопросам В.Г. Ломоносовым.

Таким образом, с одной стороны, достигалась тщательная проработка вопроса, с другой — сколько-нибудь сложная проблема утопала в бесчисленных согласованиях. Складывалась коллективная безответственность за принятие решения.

После утверждения этих решений на Политбюро начиналась собственно государственная, публично-правовая сторона истории созданного учреждения власти. Подобный механизм согласования был характерен и на уровне краев, областей, районов страны. Руководители крупнейших предприятий и ведомств входили в состав бюро крайкомов, обкомов, райкомов партии или принимали участие в работе бюро по должности. Регламент обкома партии предусматривал постоянное присутствие заведующих отделами обкома КПСС и их заместителей, председателя контрольно-ревизионной комиссии областной партийной организации, редактора областной газеты, первого (второго) секретаря обкома ВЛКСМ, начальника (заместитель начальника) управления КГБ, прокурора (заместителя прокурора) области, начальника (заместителя начальника) управления внутренних дел облисполкома.

Механизмы осуществления власти предполагали в обычных случаях тесное взаимодействие многих управленческих институтов — министерств и ведомств, Совмина и его отделов, аппарата ЦК КПСС, Секретариата и Политбюро. Вместе с тем казавшаяся безукоризненной система согласования предварительной экспертизы фактически устранялась, когда решения должны были приниматься оперативно или когда эти решения имели высокую политическую цену. Тогда их принимали на уровне высшего политического руководства страны (как правило, руководитель партии по согласованию с главой Совмина, КГБ и армии) из соображений политической целесообразности и того, как она понималась в конкретный момент. Их мнение могло расходиться с мнением экспертов, противоречить ранее принятым решениям.

Так, на даче у Брежнева 12 декабря 1979 г. было решено вводить советские войска в Афганистан. Участниками совещания были председатель КГБ Андропов, министр обороны Устинов, министр иностранных дел Громыко, Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев и заведующий Общим отделом ЦК Черненко. Позже оно было оформлено как решение Политбюро. Обычной практикой были встречи только членов Политбюро в так называемой ореховой комнате в Кремле, на которых достигалось единое мнение по наиболее важным вопросам, которые выносились на заседания Политбюро.

Важнейшие кадровые изменения — от отставки Хрущева в октябре 1964 г. до назначения Горбачева Генеральным секретарем ЦК — предопределялись самым узким кругом государственных лидеров, лишь затем закреплялись постановлениями Политбюро, Пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.

Управленческая элита. По-прежнему важнейшим инструментом управления оставался номенклатурный принцип назначения на должности. Высшие посты в органах власти и управления могли занимать только люди, утвержденные на должности решениями Секретариата или Политбюро ЦК и включенные в номенклатуру ЦК. Если кандидатура на должность не была согласована соответствующим ведомством — Советом Министров, министерством, Комитетом государственной безопасности (последнее было совершенно обязательно), то невозможно было и назначение в ЦК на любую действительно важную должность в государственном или партийном аппарате. Таким образом, складывалась взаимозависимость представителей властной элиты. Там, где обрывались цепочки взаимных обязательств, заканчивалась карьера чиновника.

Властной элитой были представители высшего звена политического руководства — на местах и в центре — члены, кандидаты в члены Политбюро, секретари ЦК КПСС, ЦК Компартий союзных республик, министры, заместители министров и члены коллегии министерств и союзных ведомств, высшие представители советского аппарата, армии, КГБ, юстиции, промышленности, науки, пропаганды и культуры, входившие в число членов и кандидатов в члены ЦК КПСС и Центральной ревизионной комиссии КПСС.

К этому необходимо добавить руководителей, которые обладали реальной властью на местах: секретари республиканских ЦК, крайкомов и обкомов КПСС, заведующие отделами обкомов, крайкомов, ЦК Компартий союзных и автономных республик, директора крупнейших промышленных предприятий, командующие местными военными округами и крупными воинскими частями, начальники управлений КГБ. Правящий слой в СССР насчитывал около 3,5 тыс. человек. Между этими двумя слоями власти - местной и центральной — существовали тесные связи. К просьбам и предложениям первого секретаря обкома партии в Москве во всех звеньях управления — от аппарата ЦК до Совета Министров и отдельных министерств — внимательно прислушивались.

Властная элита имела высокий уровень образования. Практически 100\% секретарей обкомов, крайкомов и ЦК Компартий союзных республик имели высшее образование; среди секретарей райкомов и горкомов - 99,2\%. Большая часть партийных руководителей имела техническое образование. Кроме этого, высший состав руководителей проходил подготовку и переподготовку в Академии общественных наук при ЦК КПСС, Академии народного хозяйства при Совете Министров СССР, Высшей партийной школе при ЦК КПСС, заочной высшей партийной школе, в республиканских и межобластных ВПШ.

Первые признаки кризиса системы управления. Характерная черта властной элиты на этом этапе истории — ее замкнутость. Она формировалась только номенклатурными кадрами. Обычные способы пополнения элиты и осуществления важнейших демократических процедур - выборов — носили сугубо формальный характер. В условиях однопартийной системы и жестко контролируемого политического поведения граждан выборы в Советы всех уровней — от поселкового до Верховного Совета СССР - служили только ширмой, прикрывавшей фактически назначение по тому же номенклатурному принципу на должности депутатов Советов. Выборы были безальтернативными — один кандидат на одно место; участие в выборах было фактически обязательным для граждан, так как служило проявлением политической лояльности —для граждан и административной состоятельности — для государственных и иных учреждений, находившихся на территории, где проходили выборы. Поэтому феноменом советской политической системы служили результаты выборов - в выборах, как правило, принимали участие 98—99\% населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конструкция выборов-назначений, сложившаяся в 30-е гг., становилась в обществе посмешищем в 70-е гг. из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам.

Реальная демократизация отсутствовала и внутри самой КПСС. К началу 1981 г. в ней состояло более 16 700 тыс. членов. Однако положение Устава КПСС, что «член партии имеет право: избирать и быть избранным», было урезано, ибо прямые выборы существовали только на уровне первичной организации. Следующие этапы выборов — в члены районного, областного (краевого), республиканского комитетов КПСС и на съезд КПСС — всегда проходили путем выбора делегатов (фактически предварительно утвержденных в вышестоящих партийных комитетах). Выборы на следующую ступень партийного управления осуществляли уже делегаты от нижестоящих партийных организаций. Так, от выборов до выборов происходило номенклатурное «просеивание» делегатов. Задачи управления требовали, чтобы в аппарате власти были не только «политические пропагандисты», но и опытные специалисты-хозяйственники, руководители предприятий, органов образования, культуры. Так происходил своего рода отбор кандидатов для пополнения номенклатуры.

Принцип «демократического централизма», объявленный «руководящим принципом организационного строения, жизни и деятельности партии», устанавливал «подчинение большинства меньшинству», «безусловную обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих». Он отсекал абсолютное большинство членов КПСС от реальных управленческих функций, передавая их в руки партаппарата, преимущественно высших его звеньев. Поэтому расхожее утверждение, что КПСС управляла страной по меньшей мере не точно. Не миллионы членов партии, а несколько тысяч руководителей аппарата КПСС обладали управленческими возможностями и функциями. Высочайший уровень централизации, стремление управлять всем, свойственное советской организации власти, создавало известную управленческую проблему: поток информации, направлявшийся «снизу», не мог быть освоен и использован для принятия решений.

Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность, устойчивость господствовавшего партийно-государственного номенклатурного слоя рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри государственного аппарата, в партийных организациях, в обществе. Эти процессы происходили на фоне усложнявшейся экономической и внешнеполитической обстановки. Отказ от экономических реформ был зафиксирован решениями декабрьского (1969) Пленума ЦК. КПСС. Там содержались привычные требования - об улучшении использования резервов производства и усилении режима экономии в народном хозяйстве. На место экономических рычагов управления вновь выходили командные методы, призывы к борьбе с нарушителями государственной и трудовой дисциплины, против бесхозяйственности, за усиление контроля за соблюдением дисциплины.

 

Нарастание экономических проблем

 

Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970 по 1980 гг. добыча нефти в Западной Сибири выросла с 31 млн тонн до 312 млн тонн; добыча газа за этот срок - с 9,5 млрд куб. метров до 156 млрд куб. метров. Громадные нефте- и газопроводы гнали топливо на Запад, за валюту, на которую закупались продукты питания, высокотехнологичное оборудование.

Кризисные явления в сельском хозяйстве СССР, опередившие общий экономический кризис в стране, вынудили политическое руководство закупать продовольствие за рубежом. Для этой цели расходовались запасы золота и валютные ресурсы.

Зависимость страны от закупок продовольствия за рубежом становилась все более очевидной и опасной. Наблюдался практически постоянный рост экспорта хлебофуражных продуктов - в 1973 г. было закуплено 13,2\% зерна от его производства в СССР, в 1975 г. — 9\%, в 1981 г.-41,4\%.

Скрытно нарастало экономическое неравенство республик. Темпы капитальных вложений в экономику союзных республик в 2-4 раза превышали аналогичные показатели для России.

Нарастание экономических проблем совпало с осложнением внешнеполитического положения страны. С конца 1979 г. СССР ввязался в тяжелый, кровавый и дорогой афганский конфликт. С 1980 г. осложнились отношения с союзником СССР по Варшавскому договору - Польшей, где начались внутренние процессы, объективно носившие антикоммунистический характер. Кризисные явления тревожили и представителей высшего политического руководства.

 

2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)

 

Ю.В. Андропов — попытка укрепления строя. Начало 80-х гг. стало временем кризиса. Афганская война стала для жителей страны первой после Великой Отечественной войны. Впервые за многие десятилетия в семьи стали приходить похоронки. В магазинах пропадали товары. При замене торговли распределением неизбежно возникали нарушения. «Теневая экономика» стала реальностью, к которой были причастны различные слои населения. Менее очевидными, но не менее опасными были кризисные тенденции в экономике. Промышленность производила вооружение. СССР пытался, по существу, в одиночку выдержать гонку вооружений против США и НАТО. Огромные ресурсы направлялись в военно-промышленный комплекс. Нарастали другие диспропорции в развитии экономики. Росли объемы незавершенного строительства. Инвестиции в промышленность вязли в неэффективном хозяйственном механизме. В.И. Воротников, энергичный партийный чиновник, сделавший свою карьеру при Андропове и Горбачеве, писал в своих мемуарах, что «многих, в том числе и нас, членов ЦК, руководителей ряда областей и министерств, поражало равнодушие и бездеятельность высших партийных и государственных структур, видевших и молчаливо взиравших, как страна теряет темпы развития».

Политическое руководство страны старело. Членам Политбюро в большинстве своем было за 70 лет. Феноменом начала 80-х гг. стали слухи и сплетни о высшем политическом руководстве, их родных и близких. Больше всего доставалось Л.И. Брежневу. В мае 1982 г. Андропов оставил пост председателя КГБ СССР, сохранив фактический контроль за этой организацией, и стал «вторым секретарем» ЦК КПСС, официальным наследником Брежнева. После его смерти Андропов стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. 18 ноября 1982 г. на заседании Политбюро произошло распределение обязанностей в высшем руководстве. Андропов оставил за собой оборону, основные вопросы внутренней и внешней политики, организационную работу Политбюро, внешнюю торговлю. Огромные полномочия получил член Политбюро К.У. Черненко, почти двадцать лет управлявший Общим отделом ЦК КПСС. Он получил право вести заседания Секретариата ЦК, а в отсутствие Андропова—и заседания Политбюро, отвечал за КГБ, МВД. Административный отдел ЦК, руководивший деятельностью судов и прокуратуры, правоохранительных органов. Кроме того, Черненко руководил отделами идеологии, культуры, науки, партийных органов, писем.

Первым крупным изменением в системе управления явилось создание в аппарате ЦК КПСС Экономического отдела. Это свидетельствовало о признании экономических проблем, стоявших перед страной. Заведующим отделом и секретарем ЦК стал Н.И. Рыжков. Новый Генеральный секретарь, в отличие от своего предшественника, гораздо лучше понимал значение информации как инструмента управления. Именно с ним были связаны важные шаги по расширению доступа к информации, контролируемого, управляемого из ЦК и КГБ. С 11 декабря 1982 г. публиковались еженедельные сообщения «В Политбюро ЦК КПСС». Руководитель партии попытался реанимировать позиции командно-административного способа управления страной. Наведение порядка предполагало укрепление всей вертикали управления. За этим простым и понятным решением стояло стремление сохранить систему, укрепить командные методы управления экономикой.

При Андропове КГБ провел серию хозяйственных процессов. Самым шумным из них был процесс директоров московских магазинов, который закончился расстрелом нескольких человек. Этот процесс спровоцировал начало газетной кампании о коррупции в государственном и партийном аппарате. Все начиналось, казалось, под строжайшим контролем. Однако слово «мафия», появившись в прессе, стало одним из определений тогдашней политической системы. Независимо от желания инициаторов кампании, она стала средством дискредитации всей власти. Конечно, на такой результат вовсе не рассчитывали инициаторы этих расследований.

9 февраля 1984 г. Андропов умер. На следующий день на заседании Политбюро его преемником стал К.У. Черненко, который был к этому времени старым и больным человеком. В Политбюро сложилось временное равновесие. Старики - Устинов, Тихонов, Громыко, Щербицкий, Кунаев, Гришин, а также стоявшая за ними часть партийного аппарата и в ЦК, и на местах - стремились по возможности сохранить свои позиции. Горбачев и немалая часть партийного аппарата в это время не имела реальных сил вытеснить «брежневскую генерацию». Андроповская риторика «дисциплины и организованности» превращалась в пародию. Приход Черненко к власти означал отказ от андроповского курса по отношению к чиновничеству. После смерти К.У. Черненко в марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК стал М.С.Горбачев.

 «Перестройка» и «ускорение». Общество давало новому Генеральному секретарю такой кредит доверия, которого, пожалуй, не было ни у кого из его предшественников. От Горбачева ждали продолжения курса Андропова. Он знал это и старался его продолжить. На апрельском (1985) Пленуме ЦК КПСС Горбачев сформулировал концепцию хозяйственного механизма, включавшую форсирование научно-технического прогресса, реконструкцию отечественного машиностроения, производство новых машин и оборудования, применение высоких технологий. Наряду с этим выдвигалась идея децентрализации управления экономикой, расширения прав предприятий, внедрения хозяйственного расчета повышения ответственности и заинтересованности трудовых коллективов. Была провозглашена установка на ускорение социально-экономического развития общества. На 12-ю пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20-22\%, промышленной продукции —до 21—24\%, сельского хозяйства — вдвое. Всерьез ставилась задача - догнать к 2000 г. Соединенные Штаты по уровню промышленного производства.

Преемственность экономической политики Андропова и Горбачева на начальном этапе его деятельности — до 1987 г. была весьма ощутима и в методах ее осуществления. Андропов рассматривал использование административных мер как способ ускорения развития экономики. Эту тенденцию «подхватила» и команда Горбачева. Своеобразие состояло в том, чтобы применить для гражданских секторов экономики методы управления, которые использовались в военно-промышленном комплексе СССР. За образец органа управления в правительстве была взята Государственная комиссия по военно-промышленному комплексу, в которой были объединены все министерства и ведомства этого профиля. По образу и подобию Военно-промышленной комиссии появились специальные органы в структуре Совета Министров — Бюро Совета Министров по машиностроению, затем — по топливно-энергетическому комплексу, химическому, социальному развитию, агропромышленному комплексу

Ярким примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образу и подобию военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Эту систему, оправданную для военных как заказчиков, распространили на всю промышленность. Для этого потребовалось создать по всей стране огромную систему государственной приемки. Мера эта носила чисто административный характер.

Первоначально как вполне традиционная воспринималась и другая тема — о борьбе с пьянством и алкоголизмом. В начале мая 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, фактически провозгласившее курс на введение «сухого закона». Последствия проявились позже. Площадь виноградников в 1985—1988 гг. сократилась на 30\%. Был нанесен катастрофический удар по бюджету. Казна подсчитывала недополученные средства: по плану в 1985 г. должны были получить 60 млрд руб. прибыли; в 1986 г. - 38 млрд; в 1987г. — 35 млрд; в 1988 г. - 40 млрд. Удар, нанесенный бюджету, был столь значителен, что он так и не был преодолен до последних дней существования СССР. Эксперименты в борьбе с «водочными деньгами» способствовали формированию долговременных негативных экономических факторов - раскручиванию инфляции, нарастанию товарного дефицита.

Горбачев унаследовал и другую черту политики Андропова - готовность преследовать часть государственного аппарата как свидетельство борьбы с коррупцией. На этот раз репрессии из сферы внутренней торговли обрушились на внешнеэкономические ведомства. Были арестованы некоторые люди, входившие в ближайшее служебное окружение Брежнева. Пожалуй, самым полным воплощением преемственности репрессивной политики двух Генеральных секретарей стала деятельность следственной группы Т.Х.Гдляна и И.В.Иванова, направленных в Узбекистан для расследования фактов коррупции. Были произведены аресты, затронувшие, по существу, всю партийно-государственную элиту республики. Но разоблачение коррупции в советском обществе, встретившее поддержку широких слоев общества в России, превращалось в политический фактор. Вместе с тем налицо были отличия, которые явственно отделяли время после апреля 1985 г. от предшествующего периода. Прежде всего изменились общественные настроения в стране. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой лидер вызывал доверие. Продемонстрированная готовность сражаться с коррупцией делала большинство населения союзниками Горбачева. В 1985—1986 гг. произошли существенные изменения в руководстве страны. Председателем Верховного Совета СССР стал А.А. Громыко, Председателем Совета Министров СССР — Н.И. Рыжков, министром иностранных дел — Э.А. Шеварднадзе. В партийном руководстве укрепились позиции Е.К. Лигачева, А.Н. Яковлева, А.И. Лукьянова, В.А. Медведева, Б.Н. Ельцина — людей, по-своему понимавших необходимость реформ.

Политические реформы — на смену ускорению. До середины

 

1986 г. сохранялась идея «ускорения социально-экономического развития страны». Однако эта кампания начинала затухать. Исподволь нарастали экономические проблемы. Бюджетный дефицит в СССР составлял в 1985 г. 17 млрд руб., а в 1986 г. он вырос в 3 раза.

Осложнялись финансовые проблемы. Эксперименты с бюджетом, начатые вместе с антиалкогольной кампанией, привели к тому, что скрытым источником инвестиций в народное хозяйство становились повышение цен и рост эмиссии. 25\% промышленных предприятий не выполняли планы, 13\% были убыточны, зато на предприятиях накапливались так называемые «сверхнормативные ценности», материалы, сырье, оборудование «про запас», сумма этих припасенных материалов составляла около 80 млрд рублей по ценам 1986г.

Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменился на другой, несравненно более опасный — на зависимость от внешних долгов, которые начали стремительно расти. Платежи в погашение кредитов загоняли страну в долговую яму. Влияние этого фактора маскировалось сменой экономических приоритетов и лозунгов.

В 1988 г. лозунг «ускорения» был заменен на лозунг «сильной социальной политики». Инвестиционные проекты сокращались, их приоритеты были обозначены в потребительском секторе, централизованные капиталовложения сократились в 1,3 раза, в металлургии и топливно-энергетическом комплексе - в 1,4 раза.

В прессе началась критика исторического прошлого. Широко обсуждался важнейший тезис: правилен ли выбор, сделанный страной в 1917 г., и кто несет за это ответственность. Партийные идеологи не могли контролировать прошлое. Это лишало социалистический идеал утопической легкости, сильно мешало выдвинуть очередную идею «демократического социализма» или чего-то похожего. Именно в эти месяцы по всей стране стремительно возникали общественные объединения, ставившие своей задачей защиту исторических памятников, родного языка, экологические движения, дискуссионные клубы и др. Эти общественные объединения стали в будущем ядром политических движений и партий.

Критика номенклатурной системы управления. Взрыв атомного реактора на Чернобыльской АЭС в конце апреля 1986 г. вызвал растерянность, интернационализировал меры по преодолению этой катастрофы и вынудил власть расширить объем информации, ослабить цензурные барьеры.

События в Чернобыле стали мощным стимулом для экологических движений по всей стране. Эти движения принимали явно выраженную политическую окраску. На Украине и в Белоруссии, особенно пострадавших от катастрофы, появились общественные движения, обвинявшие центральные власти в «геноциде» по отношению к жителям этих республик. Эти настроения встречали поддержку среди части населения.

В августе 1986 г. состоялась поездка Горбачева на Дальний Восток, где он столкнулся с недовольством населения. Именно там Горбачев публично обвинил «среднее звено» управленческой системы страны в недостатках, в саботаже. В 1986 г., встречаясь с представителями прессы, Горбачев изложил свое понимание взаимоотношений с оппозицией: «... многие из наших консервативных проявлений, ошибок и просчетов, вызывающих застой мысли и действия и в партии, и в государстве, связаны с отсутствием оппозиции, альтернативы мнений, оценок. И здесь, на нынешнем этапе развития общества, такой своеобразной оппозицией могла бы стать наша пресса». Стремясь расширить социальную базу перестройки, найти новые кадры управленцев, не входивших прежде в элиту брежневской поры, Горбачев выступил за радикальное изменение кадровой политики. На январском (1987) Пленуме ЦК «О перестройке и кадровой политике» было впервые заявлено о возможности проведения выборов в Советы на альтернативной основе.

Летом 1987 г. впервые за много десятилетий состоялись выборы в местные Советы народных депутатов, на которых было разрешено выдвинуть по нескольку кандидатов на одно место. Итоги этого эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах, голосовали «против» депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой избирателей на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». Впервые не состоялись выборы в 9 округах. Это еще не было политической «грозой». Но вдали уже слышались ее первые раскаты.

Мощное политическое начало 1987 г., выраженное решениями январского Пленума ЦК КПСС, провозгласившего курс на демократизацию жизни в стране, не было подкреплено положительными изменениями в экономике. Горбачев по-прежнему видел главную проблему в том, что никто не заработал по-новому — ни в министерствах, ни на предприятиях, ни в партийном аппарате. В 1988 г. состоялась XIX Всесоюзная партийная конференция. Впервые с начала 20-х гг. делегаты на нее избирались от первичных организаций КПСС. В работе конференции складывались партийные платформы. На практике это означало отказ от принципа «демократического централизма». Многомиллионная КПСС стремительно разваливалась на политические партии и движения, не укладывавшиеся в единую программу. Там же, на конференции, было принято решение возродить Съезды народных депутатов, отмененные Конституцией 1936 г., превратить их в высший орган власти.

Со второй половины 80-х гг. в политике с неожиданной силой обозначился национальный фактор. В декабре 1986 г. вспыхнули беспорядки в столице Казахстана - Алма-Ате, поводом для которых стала вынужденная отставка Первого секретаря ЦК Казахстана Д. Кунаева. Летом 1987 г. с новой силой начались акции протеста крымских татар, настаивавших на возвращении на свою историческую родину — в Крым, требовавших восстановления здесь крымско-татарской автономии. Практически такое же положение складывалось вокруг требований немцев Поволжья. Крупнейший этнический конфликт, без сомнения повлиявший на судьбу СССР, развернулся в Закавказье. Причиной его стал спор о статусе Нагорного Карабаха — армянского анклава, обладавшего статусом автономной области на территории Азербайджана. Волнения в Карабахе и Армении с требованием воссоединения начались уже в 1987 г., приобретая особый размах к февралю 1988 г.

Власть столкнулась с многообразием проявления национальных конфликтов. Это были протесты государств Прибалтики, включенных в состав СССР во время Второй мировой войны. Отчасти это положение было характерно и для Молдавии. Другой характер имели противоречия в Закавказье, где накопился исторический потенциал противоречии как между государствами, так и межнациональных противоречий внутри этих государств (грузины — абхазы, грузины — осетины). Здесь Центр выступал как гарант сохранения прежних автономий, что вызывало протест у националистов. В Средней Азии существовали и опасность проникновения исламского фундаментализма, что грозило гибелью местным властным элитам, и неуверенность в способности СССР защитить эти местные элиты перед лицом усиливавшихся выступлений национальной интеллигенции.

В ходе работы XIX Всесоюзной партийной конференции острой критике был подвергнут аппарат ЦК КПСС и в целом управленческий аппарат. Это положение стало отправным пунктом для начала их реорганизации. Конференция дала старт политической реформе, открыла дорогу к выборам как способу формирования представительной власти. Это был реальный шаг по пути реформирования советского социалистического строя. Другое дело, что вскоре обнаружилась его неспособность к реформированию.

С 1988 г. ясно определилось стремление Горбачева выйти в своей кадровой политике за номенклатурный круг, провести с этой целью радикальные изменения в системе управления. Были приняты два важных закона о высших органах государственной власти и управления - «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», предусматривавший создание Съезда народных депутатов СССР, и «О выборах народных депутатов СССР».

 

Контрольные вопросы и задания

 

1. Перечислите задачи в системе управления страной, которые были поставлены Ю.В. Андроповым.

2. Существует ли преемственность между планами Ю.В. Андропова и политикой М.С. Горбачева в области управления страной в 1985-1986 гг.?

3. Возможно ли сочетать номенклатурную систему управления и альтернативные выборы?

 

Рекомендуемая литература

 

Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995.

Ельцин Б.Н. Исповедь на заданную тему. Ростов-на-Дону, 1991.

© Пихоя Р. Г., 2003

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |