Имя материала: История государственного управления в России

Автор: Пихоя Рудольф Германович

Глава 16 политические реформы 1989-1991 гг.

 

Создание парламентской системы в СССР. Съезд народных депутатов СССР создавался не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов Советов, существовавших в 1917-1936 гг. Это обстоятельство подчеркивалось особенностями формирования съезда. 1500 народных депутатов избирались: 750 — по территориальным, 750 - по национально-территориальным округам'. Еще 750 депутатов делегировались от общесоюзных общественных организаций — КПСС, комсомола, профсоюзов, Академии наук СССР, союзов писателей, художников, дизайнеров, филателистов и др. Такая процедура избрания должна была, по замыслу авторов политической реформы, обеспечить преобладание среди депутатов сторонников КПСС.

Народные депутаты СССР должны были работать на общественных началах. Из числа депутатов должен был быть сформирован двухпалатный Верховный Совет СССР численностью 542 человека, работавших на постоянной основе. Состав Верховного Совета должен был ежегодно обновляться на 20\%.

Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа — Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного

В национально-территориальных округах выборы происходили по следующей норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждого автономного округа.

Совета СССР. В соответствии с советской политической традицией, Съезд народных депутатов был наделен правом рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились:

- принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;

- принятие решений по вопросам национально-государственного устройства;

- установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками;

- определение основных направлений внутренней и внешней политики;

- утверждение перспективных государственных планов.

Выборы народных депутатов СССР стали мощным фактором политизации населения страны. Впервые за многие десятилетия появилась легальная возможность излагать взгляды, отличавшиеся от официально утвержденных партийным аппаратом. Избирательная кампания разделила кандидатов в депутаты на две большие группы. Одну из них представляли те кандидаты в депутаты, за которыми стоял партийный аппарат, в другой были люди, боровшиеся за право быть избранными вопреки позиции партаппарата. Это были разные люди, с различными политическими взглядами - сторонники социал-демократии и экономисты-рыночники, христианские демократы и популярные журналисты.

Противостояние партаппарату часто оборачивалось поддержкой избирателей. Следствием первых открытых выборов стало то, что на поверхность выплеснулись национальные противоречия. Избирательная кампания 1989 г. явилась благоприятной средой для формирования «народных фронтов», национальных и националистических движений по всему СССР. В это время стремительно распространялось влияние «народных фронтов» в республиках Прибалтики, «Руха» - на Украине, движения «Карабах» — в Армении.

Первый Съезд народных депутатов СССР открылся в Москве 25 мая 1989 г. Съезд сразу же пошел не так, как предполагали его организаторы. Уже с первых минут его работы инициативу перехватили открытые противники партийного руководства. Академик А.Д.Сахаров, диссидент, еще недавно — ссыльный, создатель водородной бомбы, лишенный трех Звезд Героя Социалистического труда за свою правозащитную деятельность, призвал делегатов съезда принять декрет Съезда народных депутатов СССР. Предлагалось внести изменения в те статьи Конституции СССР, которые касались прав Верховного Совета СССР.

Уже с первых дней работы Съезда наметилась тенденция превращения его в парламент. Тщательно обсуждались и вырабатывались парламентские процедуры, регламент заседаний. На съезде, и позже в Верховном Совете СССР, — началось политическое структурирование, возникла парламентская оппозиция. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), куда вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали Ю.Афанасьев, Б.Н.Ельцин, В.Пальм, Г.Попов, А.Сахаров. Принципиальными положениями программы МДГ были:

— признание частной собственности, в том числе на землю;

— децентрализация власти;

— экономическая самостоятельность республик, повышение их суверенитета;

— отказ от 6-ой статьи Конституции.

Позже появилось влиятельное парламентское объединение «Союз», отстаивавшее единство СССР. единое юридическое, экономическое, культурное пространство для всей страны. Это объединение поддерживал заместитель Председателя (позже - Председатель) Верховного Совета А.Лукьянов.

Резко осложнилось положение в самой КПСС. Выборы подорвали основу номенклатурного способа управления в стране. В 1986-1989 гг. сменилось 82,2\% секретарей райкомов и горкомов партии, 90,8\% секретарей обкомов, крайкомов и республиканских партийных организаций. Партийный аппарат дал бой своему Генеральному секретарю М.С.Горбачеву на пленуме ЦК КПСС в апреле 1989 г. Тогда М.С.Горбачеву удалось переиграть своих оппонентов. Однако недовольство в аппарате КПСС продолжало нарастать.

Впервые с начала 20-х гг. в КПСС стали формироваться политические платформы, имевшие отличия от официальной линии ЦК КПСС. Так, в Ленинградский инициативный комитет по подготовке учредительного съезда Российской Коммунистической партии в составе КПСС вошли крайне левые противники реформ М.С.Горбачева. Им противостояло социал-демократическое крыло в КПСС — «Демократическая инициатива в КПСС». Параллельно с этим наблюдался фактический раскол КПСС по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана явно демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве. С 1990 г. в КПСС начала формироваться Компартия РСФСР, где очень сильны были позиции противников М.С.Горбачева.

В 1990 г. прошли выборы на Съезды народных депутатов союзных республик. Во многих республиках большинство депутатов настаивало на принятии деклараций о государственном суверенитете своих республик по отношению к СССР. Декларации о суверенитете были приняты: 9 марта 1990 г. в Грузии, 11 марта - в Литве, 30 марта - в Эстонии, 4 мая - в Латвии, 20 июня - в Узбекистане, 23 июня - в Молдавии, 16 июля - на Украине, 27 июля - в Белоруссии.

Весной 1990 г. прошли выборы на Съезд народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР стал Б.Н.Ельцин. На Первом съезде народных депутатов РСФСР огромным большинством 12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете РСФСР.

Через месяц после принятия этой Декларации, на XXVIII съезде КПСС Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин с трибуны съезда заявил о своем выходе из КПСС. Так определился вектор последующего политического развития — независимая Россия без власти коммунистов.

Нарастание политического кризиса шло одновременно с ухудшением экономического положения и ослаблением управляемости в стране. Началось снижение объемов производства, усиливались инфляционные тенденции, увеличивался дефицит государственного бюджета, стремительно сокращались золото-валютные ресурсы. Если в 1990 г. в Госфонде СССР хранилось 484,6 т золота, то к 1 сентября 1991 г. - только 264 т. При поступлении в Госфонд СССР 250 т золота правительство отправило на экспорт 269,1 т золота.

Появление поста Президента СССР. Старые способы управления - через номенклатуру, путем применения террора - оказались невозможными. Должность Генерального секретаря ЦК КПСС утратила значительную часть своего управленческого потенциала. В этих условиях М.С.Горбачев выступил инициатором введения нового для политической традиции СССР и России поста Президента СССР. Для того чтобы провести Закон о Президенте через Верховный Совет СССР, где у М.С.Горбачева было немало противников, Генеральный секретарь ЦК КПСС предложил в обмен на этот закон отменить 6-ю статью Конституции, провозглашавшую КПСС «ядром политической системы».

14 марта 1990 г. был принят закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». По этому закону Президент являлся главой государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент СССР избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов. По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним избирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей.

Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов власти и управления, ежегодно делать доклад Съезду народных депутатов СССР о положении страны. Он представлял Верховному Совету высших должностных лиц - Председателя Правительства СССР, Председателя Верховного суда, Генерального прокурора и Председателя Высшего арбитражного суда СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент одновременно являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР.

В марте 1990 г. М.С.Горбачев был избран на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР. Вице-президентом стал Г.И.Янаев. Это привело к изменению системы управления в стране. Прежде всего практически перестали собираться заседания Политбюро ЦК. Вместо него был образован Президентский совет, просуществовавший до ноября 1990 г., а позже — Совет безопасности СССР.

Начало российских реформ. После избрания Б.Н.Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР начались масштабные реформы в управлении, связанные с воссозданием государственности России в границах СССР. Правительство возглавил И.С. Силаев, опытный промышленник, авиационный инженер, обладавший большим опытом государственной деятельности. Курс нового Правительства стал явно реформистским, в особенности на фоне деятельности союзного Правительства, возглавляемого тогда Н.И. Рыжковым. Свидетельством тому явилось назначение заместителем председателя российского Правительства — председателем Государственной комиссии по экономической реформе Г.А.Явлинского, одного из авторов программы перехода экономики СССР крыночным отношениям - знаменитой «Программы 500 дней». На пост министра финансов был назначен Б.Федоров, за спиной которого был опыт работы не только в союзных органах власти, но и в международных финансовых организациях. В Правительстве существовало понимание необходимости проведения аграрных реформ.

Программа «500 дней» получила поддержку политического руководства России - и у Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцина, и у Председателя Совмина РСФСР И.С.Силаева. Эту программу поддержал М.С.Горбачев. Была создана совместная российско-союзная группа экономистов во главе с академиком С.С.Шаталиным, которой было поручено доработать совместную программу реформ. Однако программа вызвала резкое противодействие в Совете Министров СССР, так как предусматривала передачу широкого круга функций от центра республикам. Это делало лишними целые звенья союзного аппарата управления. Решительными противниками этой программы были руководители Совмина СССР - Н.И.Рыжков и Л.И.Абалкин.

Отказ от совместных действий союзного и российского правительств привел к нарастанию противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления. В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял и ввел в действие с января 1991 г. Закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в РСФСР возрождалась частная собственность. Сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права частной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать любое количество наемных работников. Это был полный разрыв с советско-коммунистической экономикой. Одновременно Совет Министров РСФСР и Верховный Совет РСФСР вели последовательную работу по переходу союзных предприятий, находившихся на территории РСФСР, под юрисдикцию России. Такие действия вызывали растерянность и возмущение союзных ведомств. Для союзного руководства возникла перспектива утраты прав собственности над крупнейшими промышленными предприятиями, определявшими экономический, финансовый и оборонный потенциал СССР.

В ноябре 1990 г., в обстановке обострения конфликта между союзными и республиканскими властями. Президент СССР заявил, что Совет Министров будет преобразован в Кабинет министров, которым будет управлять он сам. Вскоре был ликвидирован Президентский совет, вызывавший острую критику. Вместо него был создан Совет безопасности. В него вошли В.Бакатин, новый министр иностранных дел А. Бессмертных, В.Крючков, В.С.Павлов, ставший с 11 января премьер-министром, Б.Пуго, вскоре назначенный министром внутренних дел, академик Е.Примаков, Д.Язов, Г.Янаев. Планируемое укрепление президентской власти и возможность сохранения СССР силовыми методами обеспечило М.С.Горбачеву поддержку со стороны группы «Союз» в Верховном Совете СССР.

В начале 1991 г. была сделана попытка силовыми методами восстановить прежнюю власть в республиках Прибалтики. Эта попытка привела к кровавым столкновениям в Вильнюсе. В марте 1991 г. обострились отношения между Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельциным и Президентом СССР М.С.Горбачевым.

Введение поста Президента РСФСР. В России развернулась кампания по избранию первого Президента республики. За этот пост боролись: Б.Н.Ельцин, Председатель Верховного Совета РСФСР, В.В.Бакатин, член Совета безопасности СССР, Н.И.Рыжков, ушедший к этому времени с поста Председателя Совмина СССР и оставшийся народным депутатом СССР, А.Г.Тулеев, народный депутат РСФСР, А.М.Макашов, командующий Приволжско-Уральским военным округом, В.В.Жириновский, председатель незадолго до этого образовавшейся Либерально-демократической партии.

12 июня 1991 г. состоялись первые в истории России выборы ее Президента. Итоги были следующими: Б.Н.Ельцин получил 57,3\% голосов; второе место занял Н.И.Рыжков - 16,85\%, третье — В.В.Жириновский - 7,81\%, у А.М.Тулеева было 6,81\%, у А.М.Макашова — 3.75\%, у В.В.Бакатина — 3,42\%. Согласно Конституции РСФСР, была введена также должность вице-президента РСФСР. Им стал А.В.Руцкой, летчик, депутат Верховного Совета РСФСР, баллотировавшийся вместе с Б.Н.Ельциным.

10 июля 1991 г. в древнем московском Кремле, в Кремлевском Дворце съездов, специально построенном при Н.С.Хрущеве для проведения съездов КПСС, впервые в истории России состоялась процедура вступления в должность Президента России. Центральной темой происходившего стала историческая преемственность в развитии России. Президент Б.Н.Ельцин принес присягу, в которой обязывался соблюдать Конституцию, защищать суверенитет России, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина.

Весной 1991 г. начались переговоры между М.С.Горбачевым и главами союзных республик. 23 апреля в загородной правительственной резиденции Ново-Огарево состоялась встреча, которая получила название «9+1» - девять союзных республик СССР и Президент СССР, олицетворявший союзный Центр. В итоге долгих и сложных переговоров было подписано «Совместное заявление о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса». В этом документе было заявлено о необходимости заключения нового договора суверенных государств с учетом итогов проведенного всесоюзного референдума, принятия новой Конституции Союза, проведения на ее основе перевыборов органов власти Союза Суверенных (а не Социалистических) Республик.

Августовский путч 1991 г. и устранение КПСС из системы управления. Ново-Огаревское решение резко осложнило отношения между Президентом СССР и союзными органами власти - Верховным Советом СССР, Кабинетом министров СССР и крупнейшими союзными министерствами, а также всей коммунистической номенклатурой. Заключение нового Союзного договора автоматически привело бы к отставке всех союзных структур. Решительно против выступали руководители партийных организаций всех уровней, засыпавшие аппарат Президента СССР и ЦК КПСС письмами и телеграммами протеста.

Окончательное подписание нового Союзного договора планировалось 20 августа 1991 г. Договор должны были подписать Россия, Украина, Белоруссия, Казахстан, Азербайджан, Узбекистан, Туркмения и Таджикистан, а также бывшие автономные республики и союзный Центр. Реальность реформирования Союза толкало фундаменталистское крыло союзного руководства к решительным действиям.

18 августа 1991 г. Президент СССР М.С.Горбачев был фактически арестован в Форосе — своей крымской резиденции. Утром 19 августа был опубликован Указ вице-президента СССР Г.И.Янаева о том, что в связи с невозможностью по состоянию здоровья исполнения М.С.Горбачевым своих обязанностей Президента СССР он начал исполнять обязанности Президента СССР. В Москве было введено чрезвычайное положение. Власть в стране была передана Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).

Первым действием ГКЧП стал отказ от подписания Союзного договора. Главной же целью ГКЧП была попытка восстановить Советский Союз в его прошлом виде. Это предполагало ликвидацию возникавшей государственности России.

Президент России отказался подчиниться ГКЧП. Белый дом, где находились Верховный Совет, Правительство и Администрация Президента, оказался центром сопротивления. В указах Б.Н.Ельцина действия ГКЧП объявлялись антиконституционным переворотом, а действия сторонников ГКЧП - антизаконными. На защиту российского руководства пришли тысячи москвичей. Массовые выступления противников ГКЧП прошли во многих крупнейших городах России. Перед лицом массового неповиновения ГКЧП пришлось капитулировать.

Путч изменил соотношение сил. Действия ГКЧП нанесли удар по СССР и его важнейшим институтам. Союзная власть себя дискредитировала. Руководители большинства союзных республик, подчинившиеся сначала ГКЧП, после провала путча стали добиваться фактической независимости. Путчисты мимоходом, как это и бывает в истории, уничтожили КПСС, не как политическую партию, а как основной институт государственности СССР. Она была устранена из системы управления. 24 августа с заявлением о сложении с себя функций Генерального секретаря ЦК КПСС выступил М.С.Горбачев.

23 августа, когда путч был уже полностью подавлен, а его руководители оказались под арестом, украинское руководство объявило о независимости республики. На 1 декабря назначались выборы Президента Украины и референдум о независимости Украины. Верховные Советы Латвии, Эстонии, Литвы 21—22 августа объявили о восстановлении своих старых конституций, действовавших до 1940 г., и о восстановлении государственной независимости.

Ликвидация КПСС в системе управления определила необходимость создания, по существу, нового аппарата управления.

Провал попыток сохранить СССР. На первый план выходил вопрос — что должно остаться в ведении Союза, а что — республик. 1 сентября состоялась встреча М.С.Горбачева с руководителями республик. На ней была достигнута договоренность заключить соглашение о сохранении единых Вооруженных Сил и единого военно-стратегического пространства, радикальных реформах в армии, КГБ, МВД и прокуратуре. Говорилось о намерении подготовить и подписать договор о создании Союза суверенных государств.

2 сентября собрался Съезд народных депутатов СССР - последний съезд в его истории. Он начался с заявления Н.Назарбаева от лица Президента СССР и руководителей республик о том, что в дальнейшем Съезд народных депутатов не нужен. Немедленно после этого заявления был объявлен перерыв. После перерыва начали голосовать. Предложение о роспуске Съезда не набирало необходимых в таком случае двух третей голосов. Столкнувшись с недовольством многих депутатов, М.С.Горбачев пригрозил изменить Конституцию и распустить Съезд простым большинством голосов депутатов. Депутаты сдались. Съезд народных депутатов СССР, во многом изменивший политический облик страны, был распущен.

У оставшегося Верховного Совета СССР урезали полномочия, упразднив, в частности, должность Председателя Верховного Совета СССР. В нем уже не участвовали депутаты не только из республик Прибалтики, объявивших о своей независимости, но и Украины. Некоторые республики представляли не депутаты, а наблюдатели.

Были образованы новые союзные органы — Государственный совет, куда вошли руководители союзных республик. Межреспубликанский экономический комитет во главе с И.С.Силаевым. Была предпринята попытка создать новые межреспубликанские органы управления — Межреспубликанскую продовольственную комиссию СССР, Совет по гуманитарной помощи, Союзно-республиканский валютный комитет СССР, Совет по предпринимательству при Президенте СССР; Межгосударственный пенсионный резервный фонд СССР; Межгосударственный комитет по образованию; Межгосударственный комитет по экологической безопасности; Комитет по делам военнослужащих и членов их семей при Президенте; Министерство по делам воинов-интернационалистов; Министерство по подготовке и проведению военной реформы при Госсовете СССР. Был преобразован Комитет госбезопасности СССР. На его основе появились: Комитет правительственной связи при Президенте СССР; Комитет по охране госграниц; Межреспубликанская служба безопасности СССР.

Распад СССР. Образование СНГ. В это время продолжала осложняться ситуация на Украине. Объявленный референдум на Украине и избирательная кампания за пост первого Президента Украины вынуждала Н.Кравчука дистанцироваться от союзного руководства. Поэтому он предупредил, что не может принимать участие в подготовке Союзного договора впредь до проведения референдума.

Конфедерация воспринималась как последний шанс сохранить единое политическое пространство на месте стремительно разваливавшегося Советского Союза. Но М.С.Горбачева беспокоило другое — мысль о необходимости единого государства, единой, союзной системы управления.

5 декабря Президент Н.Кравчук объявил, что руководствуясь решением собственного референдума, Украина выходит из Союзного договора 1922 г., того самого, которым был образован Союз Советских Социалистических Республик. В новых и существенно более сложных условиях политическое руководство России, Белоруссии и Украины сделали решительный шаг навстречу друг другу. Было решено вернуться к неиспользованным политическим заготовкам годичной давности. Формой новых отношений между ними мог стать трех или четырехсторонний (с участием Казахстана) договор, аналогичный тому, который разрабатывался еще в конце 1990 — начале 1991 гг. Тогда эти республики искали новые формы отношений, заключали двухсторонние и готовили многосторонние соглашения. В то время это соглашение вызвало недовольство М.С.Горбачева, и практически готовое к подписанию соглашение четырех республик было отложено.

Президенты России, Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии Шушкевич собрались в Белоруссии, в старинном заповеднике и охотничьем хозяйстве в Беловежской пуще, 7 и 8 декабря подготовили соглашение, которым создавалось Содружество независимых государств (СНГ) и заявлялось о прекращении существования СССР. Уже 10 декабря Беловежское соглашение было ратифицировано парламентами Украины и Белоруссии. 12 декабря Верховный Совет России абсолютным большинством (за — 188, против - 6 человек, воздержались — 7), под аплодисменты, ратифицировал это соглашение.

Попытка собрать Верховный Совет СССР, предпринятая в тот же день, 12 декабря 1991 г., закончилась неудачей. Депутатам СССР от России и Белоруссии было рекомендовано не участвовать в его работе, а депутаты от Украины уже не работали там.

Идея Содружества Независимых Государств стремительно получала поддержку в других республиках. 11 декабря Киргизия и Армения присоединились к СНГ. 13 декабря состоялась встреча государств Средней Азии и Казахстана в Ашхабаде. Ее участники выразили согласие присоединиться к СНГ, но при условии равенства с участниками, первыми подписавшими этот договор. Подобные гарантии были даны немедленно.

 

Контрольные вопросы и задания

 

1. Как произошло устранение КПСС из системы государственного управления?

2. Назовите направления социально-экономической политики, которые были определены Верховным Советом РСФСР.

3. Каковы, на Ваш взгляд, причины и следствия распада СССР?

Рекомендуемая литература

 

Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994.

Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995.

Пихоя Р. Г. Советский Союз: История власти. 1945—1991. М.,1998.

© Пихоя Р. Г., 2003

© Сукиасян М.А., 2003

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 |