Имя материала: Современная бюджетная система России

6. особенности современной бюджетной системы россии и перспективы ее развития 6.1. стабилизационный фонд: формирование и направления использования

Согласно вступившей в силу главе 13.1 Бюджетного кодекса РФ, 1 января 2004 г. был образован Стабилизационный фонд Российской Федерации (СтФ). По официальной версии, он был создан с целью минимизации колебаний доходов и расходов государственного бюджета страны в зависимости от конъюнктурных изменений мировых цен на нефть. Источниками его формирования выступили налог на добычу полезных ископаемых в части нефти (НДПИ), экспортная

пошлина на нефть и незапланированный профицит федерального бюджета.

Как зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ, СтФ имеет неприкосновенный неснижаемый в среднесрочной перспективе (на два-три года) базовый ресурсный остаток, равный 500 млрд. р. Начиная с 2008 г. Минфин России планирует существенно повысить этот рубежный ограничитель - до 3,1.. .4,5 \% ВВП. Так, уровень в 3,1 \% ВВП будет означать, что при снижении мировых цен на нефть до 15 долларов за 1 баррель государство способно покрыть все свои расходные обязательства в течение двух лет, а при уровне 4,5 \% ВВП - в течение трех лет.

Поскольку решение о создании и накоплении Фонда принято, требуется поиск оптимального механизма его формирования и распоряжения его средствами. При этом возникает несколько проблем (рис. 19), рассмотренных ниже, решение которых требует взвешенных, научно обоснованных подходов.

Проблемы Стабилизационного фонда

т

Механизм формирования

Механизм расходования

Механизм управления средствами

Направления расходования средств

 

 

Рис. 19. Проблемы Стабилизационного фонда

1. В отечественной литературе встречаются достаточно серьезные исследования, в которых проводится обоснование механизмов формирования Стабилизационного фонда. В частности, Е. Гурвич с этой целью проводит разделение структурного и общего баланса бюджета, последний включает как обычные, так и конъюнктурные доходы По мнению автора [4], обоснования требует и так называемая «цена отсечения» - то пороговое значение мировой цены на нефть, которое соответствует неким справедливым доходам от ее продажи. Доходы сверх того следует считать ценовой рентой [4], обусловленной конъюнктурными факторами. Справедливой, на взгляд автора [4], может быть признана цена, которая изменяется тем же темпом, что и уровень мировой инфляции, иными словами, цена, реальное значение которой остается неизменной. Между тем данный подход должен быть скорректирован с учетом некоторых обстоятельств. Следует учитывать такие объективные макроэкономические факторы, влияющие на относительную ценность ресурсов, как изменение их доступности, условий добычи и переработки, а также динамику мирового спроса на них.

В настоящее время в Стабилизационном фонде аккумулируется большая часть конъюнктурных доходов от добычи и продажи нефти. К ним относятся: налог на добычу полезных ископаемых и экспортные пошлины на нефть в части, превышающей «цену отсечения» нефти (в 2005 г. она составляла 20 долл. США за баррель, в 2006 г. - 27 долл. за баррель). В конце года производится также дозачисление в Стабилизационный фонд профицита бюджета.

2. При классической схеме, которая реализована, например в Норвегии, фонд включает две составляющие: фонд стабилизации бюджета и фонд будущих поколений. Необходимость второй части обосновывается старением населения и ожидаемым в связи с этим увеличением социальной нагрузки на бюджет. Между тем опыт Норвегии можно применять в России с большими оговорками. Россия с ее низким уровнем производства и жизни большинства населения вряд ли сможет в ближайшем будущем позволить себе такой же объем резервирования доходов, как Норвегия, занимающая второе место в мире по ВВП на душу населения. В условиях, когда не решены проблемы нынешних поколений, существуют веские основания утверждать о преждевременности формирования в стране фондов будущих поколений.

В настоящее время перед Россией стоит другая первоочередная задача - определение «несгораемой суммы» Фонда, конъюнктурного резерва, который может быть потрачен только в чрезвычайных обстоятельствах. Согласно Бюджетному кодексу РФ, «неприкосновенный запас» Стабилизационного фонда должен составлять 500 млрд. р. Это значение уже было достигнуто к концу 2004 г. В 2005 г. динамика средств Фонда определялась скорее спонтанно на основе текущей макроэкономической ситуации, принятых правил резервирования сверхдоходов от нефти и возможностей досрочного погашения внешнего долга.

Как заявленная сумма в 500 млрд. р., так и ее номинация в отечественной валюте вызывает определенные сомнения [4]. Ясно, что с течением времени за счет накопленной инфляции она будет постепенно уменьшаться и, в конечном счете, превратится в ничтожную величину. В условиях падения курсов резервных валют нет смысла номинации этой суммы и в долларах, евро или какой-либо другой международной счетной единице. По мнению автора [4], более логичным было быустановление не абсолютного размера Фонда, а относительного «критического» значения Фонда в процентах к ВВП, в качестве некоего нормативного значения. Например, 10 или 15 \%. Эта относительная величина должна рассчитываться на основе модели, определяющей амплитуду экономических колебаний, обусловленных внешнеэкономическими факторами. Заслуживает внимания и предупреждение, высказанное С. Киммельманом и С. Андрюшиным: «...привязка неснижаемого объема СтФ к ВВП является ошибочной, так как противоречит основной декларируемой цели СтФ - ослаблению или устранению инфляционного влияния на экономику мировых цен на природные ресурсы». Однако рост мировых цен на ресурсы не может не повлиять на мировую, а значит, и внутреннюю инфляцию, этот процесс носит неизбежный характер. Для выполнения Стабилизационным фондом антициклической функции имеет смысл устанавливать не единый норматив, а его диапазон, в пределах которого допускаются колебания, конкретное же значение будет определяться автоматически исходя из правил формирования Фонда, согласованных с моделью, и текущей макроэкономической ситуации.

Если принято решение о накоплении средств Фонда, важным становится нахождение приемлемой формы сбережения и решение вопроса о том, кто должен управлять средствами Фонда.

В мае 2006 г. была принята следующая схема размещения Стабилизационного фонда в 2006 г.: 45 \% - в долларах США, 45 \% - в евро и 10 \% - в фунтах стерлингов. Допускаются колебания этой структуры в пределах увеличения (уменьшения) доли той или иной валюты на 5 \%. Средства депонируются на валютном депозите Центрального банка РФ, который должен платить Минфину процентную ставку, равную доходности некоторого утвержденного пакета государственных ценных бумаг. Плановая доходность такого «размещения» составляет в 2006 г. 5 \% годовых. По мнению А. Кудрина, такая форма размещения облегчит и досрочное погашение задолженности перед Парижским клубом кредиторов . В перспективе предполагается размещение этих средств в долговые обязательства государств с высоким международным рейтингом и лишь в отдаленном будущем - в надежные корпоративные ценные бумаги. При оценке эффективности тех или иных предложений о размещении Стабилизационного фонда следует учитывать два обстоятельства: а) законодательно накладываемые ограничения, б) альтернативную стоимость доступных вложений. Подобные оценки уже имеются в российской печати.

Так, согласно расчетам Генерального директора Аналитической лаборатории «Веди» Алексея Ведева, Россия не выиграла, а проиграла от досрочного погашения внешнего долга, равно как и от размещения средств Фонда в облигации иностранных государств. Дело в том, что в 2005 г. государственные копании «Газпром» и «Роснефть» активно брали зарубежные синдицированные кредиты, проценты по которым на 2-3 процентных пункта больше, чем доходность размещения Стабилизационного фонда. Фактически Россия перекупила свой же долг по более высокой цене. В данных рассуждениях неясно только одно: насколько правильно отождествлять государство и компании, находящиеся в государственном управлении, можно ли их рассматривать как единое целое. Можно ли считать неэффективной, например, экономическую организацию, позволяющую иностранным банкам привлекать средства отечественных вкладчиков с тем, чтобы предоставлять их под более высокие проценты в долг отечественным предприятиям. Это проблема из той же плоскости размышлений, не учитывающей стоимости самих банковских услуг, предоставляемых возможностей диверсификации вложений. Если бы Стабилизационный фонд оказался в распоряжении государственных компаний, возможно, в последующем вообще возникли бы проблемы с его возвратом. Кроме того, любые компании, в том числе государственные, а уж тем более такие рыночные гиганты, как «Газпром» и «Роснефть», должны действовать на принципах коммерческого расчета, нельзя их ставить в особые привилегированные условия, приучать к иждивенчеству [4].

Размещение средств Фонда в иностранной валюте необходимым образом должно учитывать также риск изменения валютного курса, который в настоящее время весьма велик.

Если принято решение о расходовании средств Фонда, необходимо определение направлений их использования. Это наиболее сложный вопрос, решение которого необходимо искать независимо от того, какой ответ получен на предыдущие вопросы. Разногласия по ним сводятся к тому, до какого уровня копить и когда тратить, теперь же предстоит выяснить, на что тратить.

В настоящее время государство ведет речь лишь о допустимых направлениях расходования первой, собственно стабилизационной, части фонда. Согласно законодательству, средства Фонда разрешается использовать исключительно на погашение внешней задолженности. В 2004 г. из Фонда не было потрачено ни копейки. В 2005 г. средства Стабилизационного фонда расходовались по нескольким направлениям: досрочное погашение части долга перед Парижским клубом (430,1 млрд. р.), погашение части долга Международному валютному фонду (93,5 млрд. р.), погашение валютных кредитов, выданных Банком России Министерству финансов (123,8 млрд. р.), финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ (30 млрд. р.). Согласно экспертной оценке коллегии Счетной палаты РФ, осуществлявшей проверку расходования Стабилизационного фонда, экономический эффект от досрочного погашения долгов эквивалентен доходности 5.. .6 \%. По мнению некоторых экономистов, в частности Е. Ясина, расходование Стабилизационного фонда на нужды Пенсионного фонда недопустимо. Высказывается точка зрения, что средства Фонда не должны покрывать просчеты налоговой реформы, допустившей, начиная с 2004 г., необоснованное (почти на 10 \%) сокращение единого социального налога.

Относительно второй части Фонда, резервной, исследовано мнение общественности и ученых о направлениях расходования. Согласно данным уже упоминавшегося нами опроса по изучению общественного мнения, проведенного ВЦИОМ, подавляющее число опрошенных (32 \%) предлагают вложить средства в развитие современной системы здравоохранения.

Большой процент респондентов считает, что необходимо увеличить пенсии и заработную плату бюджетникам (соответственно 28 и 26 \%), приоритетной сферой в глазах населения остается также сельское хозяйство (27 \%), развитие промышленности и строительство новых промышленных предприятий (24 \%), 18 \% высказывается за инвестирование Фонда в строительство современных дорог, 13 \% - за вложения в фундаментальную науку, 4 \% - в улучшение экологическойобстановки, 2 \% - в дорогостоящие проекты, поднимающие мировой престиж страны (освоение космоса, проведение Олимпиады в России, постройку высокоскоростной магистрали Москва - Петербург и т.п.). Самый низкий процент населения (1 \%) поддерживает проект А. Чубайса об использовании Фонда для реформирования энергетической системы страны.

Все предложения ученых относительно использования средств Фонда можно свести к следующим группам: а) средства фонда нужно расходовать на инвестиции в социальную сферу, это вложения в человеческий капитал, которые являются неотчуждаемыми, к тому же приносят долговременную отдачу. В то же время и здесь возникают свои опасения. Даже такая благородная миссия, как покупка дорогостоящего импортного медицинского оборудования для государственных учреждений здравоохранения, может в последующем привести к тому, что на волне приватизации медицинских учреждений данные активы будут за бесценок присвоены новыми собственниками, которые извлекут из них частную ренту;

б)         нельзя бояться расходования средств на выплаты бюджетникам, пенсионерам. Предполагается, что сопутствующее

повышение платежеспособного спроса должно стимулировать предложение благ и услуг. Между тем, согласно

исследованиям Центра развития, внутреннее производство в России имеет низкую эластичность по платежеспособному спросу

- 0,29 (что меньше, чем в Турции - 0,31, Мексике - 0,36 и тем более в США - 0,65), в то время как чувствительность импорта

к внутреннему спросу гораздо выше. Это означает, что средства Фонда будут стимулировать развитие не отечественного, а

импортного производителя (китайского, турецкого и пр.), а также значительный рост цен в секторе «неторгуемых благ»

(nontraded goods), в разряд которых попадают, главным образом, услуги и строительство;

в)         копить Фонд не имеет смысла, необходимо на соответствующую сумму уменьшить налоговую нагрузку на

экономику, что само по себе станет важным стимулирующим фактором экономического роста. Эффект роста

платежеспособного спроса в данном случае будет несколько иным, чем в предыдущем случае, так как дополнительные

доходы могут быть потрачены как на рост заработной платы, так и на инвестиционные расходы. По мнению Д.Р. Белоусова

и О.Г. Солнцева, снижение НДС с 18 до 13 \% вдобавок обеспечит позитивный структурный эффект, так как наибольший

выигрыш от этого получат отрасли, ориентированные в первую очередь на внутреннего потребителя, особенно

машиностроение. Менее желательным является снижение ЕСН, поскольку оно негативно отразится на доходах Пенсионного

фонда. Негативный структурный эффект можно ожидать от уменьшения налога на прибыль, так как выигрыш получат в

40

основном предприятия топливно-сырьевой ориентации ;

г)         средства Фонда следует потратить на проведение реформы межбюджетных отношений, развитие

бюджетного федерализма. Для этого необходимо обеспечить их поступление в региональные и местные бюджеты. Это

призвано устранить несоответствие расходных и доходных полномочий разных уровней бюджетной системы,

способствовать выравниванию доходов территориальных бюджетов и уменьшению горизонтального дисбаланса. По мнению

автора [4], для развития депрессивных территорий целесообразно в них, а не в благополучных регионах, как это делается

теперь, открывать особые экономические зоны, создавать благоприятные налоговые режимы, и тогда инновационная мысль

естественным образом потянется туда, вместе со стратегическими проектами и инвестиционными ресурсами. Необходимым

условием создания подобной зоны должно стать размещение на данной территории производства принципиально новых

товаров и услуг;

д)         средства Фонда должны быть потрачены на поддержку инвестиционных проектов, в первую очередь в отраслях

инфраструктуры.  Некоторые  исследователи считают,  что  избыточные  доходы  Стабилизационного  фонда должны

расходоваться исключительно на поддержку инновационной деятельности.

Так, по мнению М. Касьянова, конъюнктурные доходы, которые он определяет ценой отсечения нефти 20 - 25 долл. за баррель, Россия должна тратить как на финансирование текущих расходов (заработную плату, пенсии, содержание школ), так и на инвестиционные цели, главным образом, в развитие инфраструктуры - строительство магистралей, связывающих Россию с зарубежными странами, новых нефте- и газопроводов.

По мнению Е. Ясина, Стабилизационный фонд в части, превышающей 500 млрд. р., нужно расходовать на приобретение дорогостоящего физического, химического, биологического и прочего оборудования для научных целей. Другую часть фонда, по мнению ученого, следует распределять на конкурсной основе на создание и развитие инновационных предприятий, начиная

42

со стадии выделения грантов под инновационные проекты .

Белоусов Д.Р. и Солнцев О.Г. активно продвигают идею создания государственных институтов развития. В России такую роль могли бы выполнять: Фонд инновационного развития, финансирующий инновационные проекты и страхующий риски по ним; Национальные технологические агентства, предназначенные для управления реализацией новых технологий; программы развития регионов, нацеленные на создание инновационных сетей; Нефтяной инвестиционный фонд (аналогичный существующему в Омане), осуществляющий финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы и развитие экспортной инфраструктуры.

40        Белоусов, Д.Р. Об использовании ресурсов Стабилизационного фонда для стимулирования экономического роста / Д.Р.

Белоусов, О.Г. Солнцев // Проблемы прогнозирования. - 2005. - № 4. - С. 25.

42        Ясин, Е.Г. Просто так накапливать деньги - дурная затея // Финансовые известия. - 2006. - 19 мая (http://www. finiz. ra/cfin/tmpl-

art/id_art-870841).

Стабилизационный фонд призван осуществлять функцию стерилизации денежной массы. Принятие решения о том или ином направлении его расходования скажется либо на экономическом росте, либо на уровне цен в стране, или же за ее пределами (так называемый экспортируемый рост, что мы имеем сегодня, или экспортируемая инфляция). Ясно, что направление средств на внутренние инновационные проекты, при создании эффективного механизма их отбора, даст наилучший из всех возможных результатов. В то же время следует согласиться с В. May, что «современная российская институциональная система не позволяет рационально использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты». Это

значит, что необходима радикальная институциональная реформа, осуществлению которой будет противодействовать сложившаяся в России десятилетиями практика неформального взаимодействия государства и бизнеса.

Однако есть еще один важный момент взаимосвязи Стабилизационного фонда и инфляции, который упускают современные исследователи. Это - проблема конвертации нефтедолларовых поступлений в российскую валюту. В настоящее время таким образом запускается валютный канал эмиссии, столь опасный для российской экономики. Отказ государства от обязательной продажи валютной выручки экспортеров решает лишь часть проблемы, ибо нефтедоллары продолжают функционировать на внутреннем российском рынке, способствуют укреплению рубля и падению конкурентоспособности обрабатывающего сектора, что ведет к негативным структурным сдвигам в экономике. По мнению автора [4], государству сегодня следует не отменить, а заменить механизм обязательной продажи валютной выручки на механизм ее изъятия в Стабилизационный фонд без всякой промежуточной конвертации в рубли и обратно. Именно за счет этих поступлений не только досрочно выплачивать долги Парижскому и Лондонскому клубу кредиторов, но и в перспективе создать Инвестиционный валютный банк (или корпорацию). Эта корпорация (банк) должна финансировать (давать льготные кредиты) под целевые инвестиционные проекты в иностранной валюте при условии, что кредиты расходуются исключительно на приобретение передовых зарубежных технологий, ноу-хау, материалов, при условии их композиционного применения для создания новых отечественных товаров. Очевидно, что в настоящее время абсолютная изоляция от внешнего мира и создание протекционистского режима могут только дальше отбросить страну в экономическом развитии. Сегодня выигрывает то государство, которое умеет эффективно использовать преимущества международного разделения труда, в том числе в сфере высоких технологий. Предлагаемая схема обеспечивает эффективный для России обмен сырьевых ресурсов на то, в чем она нуждается в наибольшей степени. Она проста в применении, перекрывает валютный канал эмиссии денег и предотвращает бездумное накопление обесценивающихся долларов.

6.2. Бюджетная реформа: проблемы и перспективы

Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг.. Ее основные цели - оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ, внедряется программная классификация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесрочное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров.

В центре реформирования общественного сектора находится система управления общественными финансами. В 2001 -2008 гг. в ней происходил, происходит и будет происходить процесс перехода от парадигмы «управление затратами» к парадигме «управление результатами» (рис. 20).

Исходное (на начало 2000-х гг.) состояние управления общественными финансами характеризовалось глубокими внутренними противоречиями.

Основными из них являются:

формальная централизация - неформальная автономия;

неопределенность полномочий - неопределенность ответственности;

детальность планирования - аморфность исполнения и отчетности;

контроль над соответствием факта плану - несоответствие плана целям и результатам;

недостаток финансирования - избыток персонала и ресурсов;

мягкие бюджетные ограничения - бюджетная рента.

Управление результатами

(с 2008 г.):

разделение уровней

бюджетной системы;

-           среднесрочное планирование;

бюджетирован ие по

целям и результатам;

реорганизация

 

Управление затратами (1991 - 2000 гг.):

2001 - 2008 гг.

сбалансированно сть

бюджета;

денежное исполнение;

бюджетных учреждений;

-           казначейство;

целевое использование

средств в соответствии с планом;

 

Рис. 20. Логика развития управления общественными финансами

В настоящее время управление общественными финансами без четких правил, полномочий и ответственности характеризуется высокой централизацией. Однако на практике складывается неформальная автономия.

Недостаток нормативно установленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостатку бюджетной ответственности. Вся контрольная работа ориентируется на проверку соответствия отчета плану, но реально зачастую неизвестно, на каком основании и с какой целью те или иные расходы вообще попали в бюджет. Все жалуются на отсутствие денег, но в то же время на всех уровнях бюджетной системы и внутри бюджетных учреждений очевиден избыток натуральных ресурсов - людских, потребляемых коммунальных услуг, помещений и т.д.

В целом вся бюджетная система функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений». Это означает, что если в результате эффективного управления бюджетными средствами образуются дополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. В то же время, если в результате субъективных факторов министерства, бюджетные учреждения, органы власти попадут в финансовый кризис, то им предоставят дополнительные средства. В такой «системе» неизбежно и объективно возникает заинтересованность не в обеспечении результативности использования бюджетных средств, а в формировании и сохранении контроля над финансовыми потоками. Теоретически есть два способа преодоления этих системных недостатков.

Первый способ - «наведение порядка», усиление внешнего контроля за соблюдением действующих правил и инструкций. Его результат очевиден - либо полная остановка функционирования бюджетной системы, поскольку большая часть действующих требований невыполнима или нерациональна, либо, что более вероятно, дальнейшее усиление неформальной автономии вплоть до полного исчезновения сколько-нибудь достоверной информации о реально происходящих процессах.

Второй, единственно реальный, способ - «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами, которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

Для создания полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественные финансами на трех уровнях.

Первый (макро) уровень - это разграничение бюджетных полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными, региональными и местными органами публичной власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.

Второй (мезо) уровень - разграничение (на каждом уровне бюджетной системы) бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией), финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.

Третий (микро) уровень - разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.

Реформа межбюджетных отношений: основные результаты реализации Программы развития бюджетного

федерализма в Российской Федерации на период до 2005 Г.

Сущность проведенной в 2003 - 2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходов.

Главный ее результат - переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей.

Изъятие ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений, которые жестко закрепляются на долгосрочной основе или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), запрещается. Распределение финансовой помощи будет строиться так, чтобы сохранять стимулы к наращиванию собственных ресурсов и экономии бюджетных средств. Неформализованные каналы финансовой помощи (бюджетные ссуды) ликвидируются. Появляется возможность введения принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).

Основные новации вводимой с 2005 г. системы межбюджетных отношений состоят в следующем:

В соответствии с реформой местного самоуправления вводятся два уровня (типа) местных бюджетов, т.е. бюджетная система Российской Федерации становится четырехуровневой.

Сложность реализации этого нововведения сильно преувеличена. В 22 субъектах Российской Федерации с середины 1990-х гг. уже существуют два уровня местных бюджетов, еще в 15-ти местные бюджеты имеются на уровне поселений, дополняемые государственными районными бюджетами. В оставшихся регионах на уровне поселений есть сметы и люди, которые ими реально занимаются. Таким образом, предлагается лишь легализовать то, что уже сегодня функционирует.

Вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств (табл. 16).

16. Схемы разграничения расходных обязательств

 

 

 

 

Полномочия по:

 

нормативно-правовому регулированию обязательств

финансовому обеспечению обязательств

исполнению обязательств (осуществлению расходов)

 

введение

| установление

1. Собственные полномочия

Федерация

РФ

РФ

РФ

РФ

Субъекты РФ

СФ

СФ

СФ

СФ

Органы МСУ

МСУ

МСУ

МСУ

МСУ

2. Рамочное федеральное регулирование

Полномочий СФ

РФ

СФ

СФ

СФ

Полномочий МСУ

РФ

МСУ

МСУ

МСУ

3.1. Делегирование полномочий Федераций

Субъектам РФ

РФ                            РФ РФ

СФ

Органы МСУ

РФ                            РФ РФ

МСУ

3.2. Делегирование полномочий субъектам Российской Федерации

Органам МСУ

СФ                            СФ СФ

МСУ

Во всех трех схемах уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий (буквы, обозначающие уровень власти, в двух средних столбцах всегда совпадают). Самая распространенная до 2005 г. схема «необеспеченного мандата», когда расходное обязательство установлено федеральным, как правило, законом, а его финансовое обеспечение возложено на бюджеты

других уровней, законодательно запрещена.

Одновременно установлены гарантии автономии региональных и местных органов власти при формировании и исполнении расходов соответствующих бюджетов.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ привел основную часть федерального законодательства в соответствие этим принципам, отменив огромный массив «необеспеченных федеральных мандатов», оцениваемых в 30...35 \% от общего объема консолидированного бюджета Российской Федерации.

В целом произошло перераспределение расходных обязательств на уровень субъектов Российской Федерации, в основном за счет сокращения обязательств муниципальных образований, которые прежде выполняли (в режиме «необеспеченных мандатов») большое число государственных функций.

Предусматривается определенное расширение налоговой автономии субнациональных властей.

Эта цель могла быть сформулирована как принцип «один налог - один бюджет» (федеральный бюджет формируется только за счет федеральных налогов, региональный - за счет региональных, местный - за счет местных без какого бы то ни было расщепления налоговых доходов). На данном этапе реформы реализовать его не удалось, да и сама налоговая автономия региональных, и особенно местных, властей остается ограниченной (что частично объясняется особенностями сложившейся налоговой системы и спецификой переходного периода).

На уровне субъектов Российской Федерации есть три достаточно крупных региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами Федерации ставки 4 \% также фактически является региональным налогом. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога - земельный и на имущество физических лиц.

Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение Правительства Российской Федерации передать на этот уровень транспортный налог было отклонено Федеральным Собранием, одновременно был отменен местный налог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.

Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться новым для нас режимом самообложения: введением через референдум разовых сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента - лучший способ не на словах, а на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.

Устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации Бюджетным кодексом, а не ежегодными законами о бюджете.

Для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными. Субъект Российской Федерации своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 10 \% налога на доходы физических лиц - обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. Налоговые доходы региональных бюджетов намеренно сформированы с некоторым «избытком» по сравнению с расходными обязательствами, с тем, чтобы у субъектов Федерации была возможность либо передать их нормативами отчислений местным бюджетам (по выбору - районным или поселенческим), либо направить их на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов доходами, закрепленными на постоянной основе. Это означает существенное расширение финансовой самостоятельности субнациональных органов власти. Прежде всего, это относится к региональным бюджетам, однако и местные бюджеты (особенно городских поселений и городских округов) станут более независимыми. Внешне этого можно и не заметить, поскольку средняя дотационность местных бюджетов, по-видимому, возрастет. Однако в настоящее время основная часть существующих налоговых доходов муниципалитетов - это регулирующие доходы, по сути являющиеся формой дотаций. Поэтому резко улучшится качество налоговых доходов местных бюджетов при реальном укреплении (особенно по мере развития собственной налоговой базы) самостоятельности.

Вводятся новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.

В основном эти новации касаются трансфертов местным бюджетам, поскольку в отношении межбюджетных трансфертов субъектам Федерации речь идет лишь о законодательном закреплении уже действующих с 2001 - 2002 гг. механизмов и фондов. С 2006 г. предлагается распространить аналогичную систему на межбюджетные трансферты внутри субъектов Федерации.

Законодательно устанавливаются единые принципы построения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.

Общая схема нового регионального бюджетного законодательства такова, что четыре обязательные нормы должны быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации (табл. 17).

Следующие инструменты выбираются (при соблюдении установленных к ним Бюджетным кодексом требований) региональными органами власти:

единые или дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц (не менее 10 \%);

порядок образования и распределения средств региональных фондов поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов);

порядок образования и распределения средств регионального фонда компенсаций;

порядок образования и распределения районных фондов поддержки поселений;

единые нормативы отчислений в местные бюджеты от любых налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;

дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (превышающие 10 \%);

делегирование районам полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений;

порядок образования и распределения средств регионального фонда софинансирования социальных расходов;

порядок образования и распределения средств регионального фонда муниципального развития;

порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов (в пределах 10 \% общего объема трансферта);

порядок применения «отрицательного трансферта».

Таким образом, субъекты Федерации имеют возможность выбора между различными стратегиями формирования и регулирования межбюджетных отношений, в том числе выбора между ориентацией на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).

Для практической отладки новой системы межбюджетных отношений потребуется определенное время. Но реальная необходимость внесения сколько-нибудь значимых поправок в принятое в 2003 - 2004 гг. законодательство может возникнуть не ранее чем к 2009 г. финансовому году [5]. Сейчас необходимо обеспечить стабильность пусть и не во всем совершенных, но принятых правил игры, накопить практический опыт их применения, создать новую статистическую и отчетную базу, наладить мониторинг регулирования межбюджетных отношений субъектами Федерации, при необходимости оказать им методическую, а, возможно, и финансовую поддержку (например, в рамках Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов) [5].

Реформа бюджетного процесса: реализация Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 ГГ.

После разделения уровней бюджетной системы появились предпосылки для реформирования (раздельно на каждом уровне) бюджетного процесса.

Суть этих преобразований состоит в переходе к среднесрочному (на период не менее трех лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации, разбитых на сотни позиций расходов на достижение конкретных и измеримых результатов.

В международной практике для описания новой организации бюджетного процесса используются концепции (понятия) Performance Oriented Budgeting (РОВ) - бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) - среднесрочное планирование расходов и Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF) - среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты. Наиболее удачным их русскоязычным аналогом, на наш взгляд, является понятие «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты» (СБОР), в котором под бюджетированием понимается составление и исполнение бюджета.

Концепция предусматривает систему мер по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, новую бюджетную классификацию и учет с соответствующими изменениями процедур составления и рассмотрения бюджетов.

Первый шаг, сделанный в 2004 г., - внесение ряда изменений в Закон о бюджетной классификации. Эти новации, приближая бюджетную классификацию к международным стандартам, создают предпосылки введения принципов управленческого учета, т.е. предпосылки расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации классификации и учета к своим нуждам, поэтапному внедрению элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит, и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом.

В дальнейшем планируется внести поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие:

отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом;

утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом;

определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти самостоятельно;

введение программной классификации;

предоставление возможности администраторам бюджетных средств (органам исполнительной власти разных уровней, министерствам) вводить дополнительные уровни и детализировать разрезы классификаций, используемых для целей управленческого учета.

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. и проекта федерального  бюджета на 2006  г.  в соответствии с  постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 118 был экспериментально апробирован целый ряд существенных новаций бюджетного планирования. Прежде всего, это касается нового формата и роли перспективного финансового плана (табл. 18).

18. Изменения в формате перспективного финансового плана

 

 

Действовавший до 2005 г.

С 2005 г.

-

на 3 года

-         на 3 года

-

не утверждается

-         утверждается Правительством

-

слабая связь с бюджетом

-         жесткая    связь    с    бюджетом (идентичность

-

формат не определен

параметров первого года)

-

этапы разработки не установлены

-         3 этапа (основные параметры, план, уточненный

-

действующие и принимаемые   обязательства не

план)

выделены

-         3 таблицы

-

укрупненный функциональный разрез

-         раздельное   планирование   действу   ющих и

-

без ведомственного разреза

принимаемых обязательств

 

каждый год заново

-           возможен, но не обязателен

-           ведомственный разрез - обязателен

-           «скользящая трехлетка»

Утверждение перспективного финансового плана Правительством и однозначное соответствие параметров его первого года проекту федерального бюджета, а также требованиям составления в режиме «скользящей трехлетки» с объяснением вносимых изменений существенно повышают статус и роль этого документа (ранее носившего справочно-аналитический характер) в бюджетном процессе. По сути, сделан крупный шаг к составлению трехлетного федерального

бюджета.

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются:

раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств вытекает из их принципиально разной природы и места в бюджетном планировании.

На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т.е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении и, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны). В следующем году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование (но не исполнение!) бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО).

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено Бюджетным кодексом, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств - в пределах общего бюджета - в пользу

более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

-разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:

цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период;

расходные и доходные обязательства;

бюджетные целевые программы;

распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам;

меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы - основной элемент бюджетирования, ориентированного на результаты.

В соответствии с Концепцией, с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 19).

19. Федеральные и ведомственные целевые программы